劉順海 政府資料治理的國際經驗與啟示
政府資料治理的國際經驗與啟示
來源: 《資訊資源管理學報》
作者：夏義堃
政府資料治理是當前政府資訊管理研究的熱點問題，對發達國家政府資料治理經驗的總結有助於把握政府資料治理的普遍規律，推動我國政府資料的開發利用。藉助大量的文獻調研與案例分析，本文對政府資料治理的戰略框架、內容體系以及生態環境等核心要素進行了深入而全面的國際比較，系統分析了代表性國家政府資料治理實踐所採取的普遍做法，進而為我國政府資料治理實踐提供啟示和借鑑。
政府資料治理是政府治理和政府資訊管理的重要組成部分，“是綜合運用資料管理法律制度、人員組織、技術方法以及流程標準等手段，對政府結構化資料和非結構化資料的可用性、完整性、安全性等進行全面管理，以確保政府資料資產的保值增值。”隨著大資料戰略和開放政府資料戰略的全球推進，特別是對資料資產價值認識的不斷深化，各國紛紛出臺一系列政策舉措來推進政府資料的開發利用。雖然並沒有系統性地提出政府資料治理的概念體系，但無論是巨集觀層面的資料戰略意識，還是中觀層面的資料法規制度，乃至微觀層面的資料實踐，都充分體現了政府資料治理理念和資料治理的行為典範，具有普遍借鑑意義。
一、強化政府資料治理的頂層設計
數字化時代政府資料量的急劇擴張與技術手段的快速更新，亟待在巨集觀層面實現思維觀念從“資料管理”向“資料作為戰略資產”的轉變，並需要最高決策層對政府資料治理的戰略目標、戰略重點、主攻方向以及工作機制、推進方式等進行整體設計，以確定資料治理工作目標和原則，選擇適合各國國情的制度安排和實踐路徑。
1.1戰略層面的統籌規劃與巨集觀指導
隨著政府資訊管理的不斷深入，政府資訊工作視角逐步切入到更微觀的資料層面。2010年以來，許多國家出臺了有關政府資料開放的國家戰略，英國政府釋出了《開放資料白皮書》、澳大利亞頒佈了《公共資料政策宣言》、紐西蘭制定了《紐西蘭資料和資訊管理原則》等。上述檔案不僅強調了政府資料在提升透明度、促進參與以及鼓勵創新和保持數字經濟增長中的巨大作用，而且還要求將政府資料作為資產進行管理，並在相關操作性檔案中對資料開放的目標、範圍、標準、元資料、資料質量以及利用原則、資料安全等資料治理的核心問題予以明確。例如馬耳他的《國家數字化戰略2014-2020》、《國家資料戰略》強化了政府資料治理的整體觀，重在強調政府資料資產如何被使用、共享和再利用，以確保能夠對所有政府資料和記錄進行恰當的管理。
除國家層面的資料戰略外，一些地方政府也紛紛制定資料治理目標，對政府資料流程管理及開發利用進行鍼對性指導。例如美國俄克拉荷馬州教育局的《資料治理專案手冊》規定資料治理任務是確保收集、使用和提供最高質量的資料給重要利益相關者，並提高效率、保護隱私，使決策者和教育工作者更好地作出決策；費城政府行為健康和智力殘疾服務部則在《資料治理框架實施計劃》中，涉及資料治理戰略分析，包括政府資料治理面臨的優勢與挑戰以及資料治理機構的角色與作用發揮等各方面。
為加強對政府資料治理工作的領導，一些政府首腦如美國的奧巴馬總統、英國的布朗首相等紛紛發表有關推動資料開放、資料共享以及促進資料利用的講話，以引導和強化政府資料治理思想觀念的形成。此外，部分行政領導人還直接參與到政府資料專案管理，如澳大利亞總理馬爾科姆·特恩布林一直保持著對公共資料政策的直接參與和高水平領導。
1.2日益健全的資訊法律制度
整體而言，西方發達國家十分注重運用法規制度體系來規範和保障政府資料治理行為，充分利用政策條文體現政府資料思想和資料治理核心要義。例如美國聯邦預算與管理局釋出的《開放資料政策》備忘錄開宗明義，明確其主題詞為“開放資料政策—管理資訊資產”。與以往資訊制度相比，近幾年一些政府資料治理法律制度的完善更加突出針對性與適用性原則，許多國家結合實際，在資料標準、質量、流程以及組織管理和資料安全等方面做出內容更加詳細的專業性規定。同時，還十分注重資料立法與法規政策制定的完整性，由於不同法規政策之間的關聯程度高，因而形成了覆蓋政府資料流程、前後環節呼應、內容銜接緊密的一體化制度體系，而不是碎片化的單一政策推進，以制度合力直接指導政府資料實踐（見表１）。
針對開放環境下政府資料利用中頻頻出現的隱私侵害、資料洩露等問題，一些國家積極開展資訊法律制度的系統性修訂更新。如英國的《一般資料保護法規》將於2018年5月生效，以取代《資料保護法案1998》；紐西蘭先後對《隱私法》《版權法》《公共記錄法》《統計法》進行審查和修訂，避免過時法規所造成的資料管理混亂；澳大利亞政府對資訊政策進行了多次審查，2010年通過的《資訊自由法改革修正案》促使政府在資訊披露和出版方面更加積極主動，2012年頒佈的《隱私修正法》則對1988年《隱私法》進行了重大調整，增加了對個人身份標識等內容；2014年，美國頒佈的《國家網路安全保護法》旨在更新2002年的《國土安全法案》，拓展政府網路安全管理職能。
1.3建立政府資料治理組織體系
“實施資料治理專案最困難的是管理者參與資料管理作用的發揮”，許多國家都認識到強有力的領導者和專業化的資料管理者是政府資料治理不可或缺的重要推動力量，並結合已有資訊管理體制建立起了職責清晰、運轉高效的資料治理組織體系：既有負責資料戰略頂層設計與巨集觀引導的決策領導部門，也有負責所在政府部門具體資料治理任務的推進執行機構；既有負責資料標準、資料安全以及儲存、開放等專項職能的專業性資料管理機構，也有負責各部門資料治理工作協調溝通和評估監督的專門性機構。
一方面，除國家層面資料治理的巨集觀領導機構外，各國更加側重於政府資料管理崗位的細分與專業化。美國聯邦政府各部門紛紛在決策層面設有資料治理指導委員會、管理層面有資料管理委員會、首席資料官辦公室和員工層面的資料治理工作群。如美國商務部、農業部、交通部、能源部以及科羅拉多州、紐約、費城等分別設立了政府首席資料官／首席分析官辦公室，直接負責將本部門的資料轉化為可操作的資訊資產（見圖１、表２）。
在首席資料官／首席分析官之下，各部門還根據需要設定資料管理員、資料分析師、資料建模專家、資料架構師以及安全分析師等不同職位，從事資料加工整理業務；紐西蘭在中央政府各部任命了由高階官員出任的資料專員，資料專員之下設有若干負責具體資料任務的資料管理員；澳大利亞聯邦政府則構建了“數字資訊和檔案管理能力矩陣”，對所有參與政府資料工作的人員進行精準的角色定位、能力規劃，明確不同類別人員資料管理職責。另一方面，各國都強調資料治理組織機構間的業務協同與跨部門合作，以解決標準不一、資料割據等問題。2013年，澳大利亞成立了政府2.0指導小組，負責跨部門政府資料活動的協調溝通，以推動政府部門間資料行動的協同與資源共享。美國聯邦政府資訊長委員會、管理與預算局常常建立跨部門工作組，如開放政府工作組，吸引了來自42個聯邦部門或機構的高階官員參加，分享資料治理最佳實踐與技術，形成了定期的跨部門協作交流機制。此外，一些資料分析社群如Corinium還定期舉辦政府首席資料官／首席分析官會議，促使聯邦和州政府等業界同行相互交流資料治理的經驗體會。
二、完善政府資料治理的內容體系
從本質上講，政府資料治理與資訊管理的核心差異體現在二者關注的物件、工作重心和實施方法的架構上。與後者專注於資訊收集、加工、儲存、傳播等關鍵環節的專業化處理所不同的是，前者著眼於政府部門間以及政府內部不同崗位間資料流動與操作處理的整體性運作，強調資料處理各環節、要素以及方法手段的相互銜接，主張資料治理從分散走向集中、從部分走向整體、從碎片走向整合，要求系統化配置資料資源並建立一體化的治理內容框架。
2.1建立整體化政府資料治理內容框架與實施方案
“強大的資料治理框架對於確保負責任的資料利用至關重要”。從各國實踐來看，有前瞻性意識的國家已經認識到需要運用整體化思維來整合政府資料管理制度、方法和技術，即對資料戰略、資訊制度、資料開放與開發利用流程的整體執行和資料風險監控過程進行有機整合，並在政府資料決策部門、業務指導部門和執行機構之間實現管理目標的銜接統一。2011年英國政府釋出的《公共部門資訊原則》強調要為整個政府建立連貫的資訊使用方式和資訊管理方法。2014年，開放資料研究所制定的《英國開放資料路線圖2015》，對政府資料行動計劃進行了系統化闡述，包括制定連貫的開放資料戰略，開放更多公共資料，支援更廣泛的資料利用以及提供資料培訓和技能拓展等。
從內容結構看，中微觀層面的資料開放、隱私保護、資料安全、資訊資源建設無疑是各國政府關注的主要內容。而整體化資料思維要求與上述內容相關的資訊制度、組織機構、人員配備、業務管理以及技術手段、基礎設施等實現有機整合和相互關聯。以阿聯酋迪拜政府的《開放與共享資料框架》為例（見表3），不僅強調運用整體性理念來解決地方政府開放資料治理問題，還明確了政府資料活動所涉及的標準和領域；從美國政府資料管理實踐來看，藉助開放政府規劃、數字政府戰略、IT戰略規劃以及資訊管理戰略，可以成功地將政府資料治理的核心要素與重要內容融入上述國家戰略框架並形成前後連貫內外銜接的開放式治理體系。
在實踐中，紐西蘭內政部提出應將資料和資訊治理放在管理的優先位置予以重視，並要求政府部門著重聚焦於記錄和控制資料資訊流程、將資料資訊管理職責嵌入到工作中、共享資料資訊、確保資料資訊質量、智慧地利用資料資訊等方面。澳大利亞聯邦政府還明確了政府資料治理的優先順序和時間表，推進舉措包括：討論關鍵資料政策、實施高價值資料專案、培育外在合作伙伴和刺激資料再利用、釋出非敏感資料集、建立資料分析能力、建立資料目錄、釋出資料管理標準、簡化資料流程、明確成本管理等。
2.2高度重視資料安全與風險防範問題
網路環境下引發政府資料安全的誘因明顯增多，不同的資料訪問許可權、不一致的資料來源、不相容的資料格式都會促使政府資料易於識別而被洩露。各國均認識到資料安全的重要性，分別圍繞資料安全與標準界定、管理體制建構、監控預警和防範應對，通過健全資訊法律、制定資料安全戰略與行動計劃、開發新技術等方式，形成完善的政府資料安全與風險防範管理體系。
在實踐中，大多數國家經歷了從資訊系統安全到政府資料內容安全與開發利用流程安全並重的轉變。例如，美國先後經歷了從克林頓時期的《資訊時代保護關鍵基礎設施》《保衛美國的網路空間－資訊系統保護國家計劃》到布什時期的《國土安全法案》《聯邦資訊保安管理法案》，再到奧巴馬時期的《網路空間行動戰略》《網路情報共享與資訊法》，政策體系的修訂完善促使政府資料安全管理的內容框架逐步清晰全面，並要求政府機構將隱私保護和資料風險防範納入資料生命週期管理的每個階段，分領域制定完整的資料安全標準和指南。同時，一些國家分別在政府部門設定相應職位專門負責資料安全管理。例如英國在中央政府各部配備了隱私保護專家；紐西蘭設立了政府首席隱私官，2014年內政部還頒發了《隱私成熟度評估框架的使用者指南》；澳大利亞新南威爾士州政府任命了首席資訊保安官來負責州政府及所屬公共機構的網路資訊利用安全，而瑞典、匈牙利、芬蘭等國則任命資料保護監察專員。為強化資料安全管理的執行，美國《國家／國土安全和隱私保密檢查表和指南》規定各部門提交給Data.gov網站的資料都應進行安全審查；紐西蘭政府通訊安保局還編制了《資訊保安手冊》，內容包括風險管理、治理、安全保證和技術標準等，以為政府部門和公共機構提供最低技術安全標準和安全指導。
2.3優化資料資產價值開發舉措
許多國家及時把握政府資料開放與資料資產價值實現的時代契機，主動從法規政策角度強化政府資料的資產屬性。紐西蘭的《開放與透明政府宣言》明確提出：所有公共服務部門應承諾要積極披露高價值公共資料以促進資料再利用。《政府ICT戰略和行動計劃2017》還將資訊資產管理作為重點工作。同時，一些國家分別從資料標準、再利用授權以及定價收費和過程管理等角度掌控資料價值鏈管理的關鍵環節，以確保政府資料資產得到有效開發。
例如，澳大利亞的開放政府許可框架將資料再利用的授權許可型別劃分為四類，不同型別的政府資料可採用不同的授權模式與收費標準，進行差異化限制或鼓勵；在創造條件促進資料資產價值實現方面，紐西蘭政府編制了“資訊資產目錄模板”，資訊通訊技術部制定了《資料投資框架》，內政部還將高價值公共資料再利用的披露流程劃分為七個階段，並對不同階段的工作內容與執行規則進行了操作性描述，以為資料再利用提供針對性指導。
多元協同夥伴關係被西方國家視為政府資料資產價值開發的核心要素。美國採取了完全與開放的資料增值加工策略，注重與私營部門建立穩定而密切的溝通機制和資料共享機制。2014年，美國商務部部長PennyPritzker宣佈成立由15個私營部門領導者組成的資料諮詢委員會，以建立政府與企業的對話機制，共同探索如何為企業提供更多有用、及時和可訪問的資料，實現更有效的資料開發與共享。
2.4技術創新是提升政府資料治理能力的有效途徑
“資料環境越大、越健壯，資料治理的技術需求就越困難和複雜”。無論是政府資料工具的開發還是平臺和應用程式互操作性的實現以及基於深度分析和學習的資料關聯，都需要強有力的技術支撐。為此，各國均強調要將最新資訊科技應用到政府資料治理活動中。例如美國前總統奧巴馬創立首席技術官職位，啟動《大資料研發計劃》，以確保最新資訊科技及時應用於政府資料管理；2017年5月，新任總統特朗普建立技術委員會以改造和推進政府數字服務的現代化；同年8月，白宮釋出《聯邦資訊科技（IT）現代化計劃》，要求聯邦政府最大程度地建立雲端計算、使用雲服務，同時進行網路系統的整合和改進、優先處理需要升級的關鍵應用，提高政府整體資訊科技安全。
針對部門間資訊科技與實施水平的差異，美國還建立了政府部門間技術合作與聯動機制，管理與預算局、總務署、資訊長委員會加強了與各聯邦機構資訊長、首席隱私官的溝通，協商確定可優先進行現代化的網路系統，以優化各部門的IT管理架構和標準，妥善處理不同機構間資料標準和技術能力的異質性問題。
三、重視政府資料治理生態體系建設
高素質的公務員隊伍、積極的行政文化、良好的社會支援體系是政府資料治理賴以生存和發展的基礎。從各國實踐來看，無論是政府內部資料管理效率的要求還是外部資料資產價值實現的呼聲，都構成了強有力的政府資料治理驅動力。
3.1積極應對政府資料治理對公務員能力要求的挑戰
在英國，公務員缺乏資訊技能被列為是阻礙政府數字轉型的三大關鍵障礙之一；美國針對聯邦和州不同等級政府資料管理人員的訪談發現，資料治理的成功主要取決於政府機構及其資料管理人員克服傳統體系和實施新的現代技術和過程的能力。一方面，資料治理理念對公職人員（不僅僅是資訊科技人員）的資料思維、資料探勘與儲存能力、關聯分析能力、啟用能力、精準推送能力以及知識結構等提出了更高要求；另一方面，公務員的資料管理理念與資料駕馭能力並不能適應上述要求，亟待強化資料能力培訓。對此，澳大利亞公共服務委員會聯合政府統計局等部門合作開發了有關資料和分析技能提升的整體培訓計劃，公共服務部門的僱員可根據需要接受短期工作崗位實習安排、大學課程、資料培訓夥伴關係（跨部門合作）和資料掃盲計劃等針對性訓練。英國《開放資料路線圖2015》指出政府應加強公務員資料素養的培訓；2017年，政府資料科學合作伙伴關係組織召開了第一屆政府資料科學會議，在合作開展政府資料科學家職業發展路徑研究，舉辦跨政府部門資料交流活動、開展公務員資料技能培訓等方面進行嘗試。
3.2高度重視和努力培育政府資料治理的合作伙伴
在數字政府領域，傳統的以線性方式獨立進行資料管理的做法已不能滿足需要，“越來越需要跨組織邊界的協同治理，利用技術提供公共服務的整合和定製。”廣泛吸納社會力量，培育合作伙伴，形成縱橫交錯的開放式跨界政府資料治理協作機制已經成為發達國家的通行做法。例如，美國政府《開放資料行動計劃》提出應加強與社會力量的協作，共同確定有價值資料集的優先發布，重視從使用者角度分析和提出資料政策；英國政府注重在資料治理政策執行與推廣過程中發揮非政府組織和企業的作用，其資料戰略委員會下屬的開放資料使用者小組由政府部門、企業單位、學術專家、市民等多方代表構成，強調資料開發利益相關者之間的整體互動；澳大利亞綜合運用行政、市場和社會動員等手段，不僅設有鼓勵資料利用創新的總理獎，總理與內閣部還與澳大利亞資訊產業協會、Pollenizer有限公司、谷歌等孵化機構合作，開展公私合作的DataStart建設，旨在鼓勵和培育技術型初創企業利用開放的公共資料開展資料驅動的創新。
3.3對政府資料治理活動進行必要的監督和指導
目前，許多國家提出要對政府資料活動開展檢查監督。英國在《開放資料白皮書》中承諾要對公共部門資訊的使用情況進行獨立評估；美國前總統奧巴馬曾要求聯邦首席績效官與總統管理委員會建立跨部門優先目標來跟蹤開放資料政策，評估相關工作績效。從實際操作來看，各國的資料治理評估往往聚焦在資料開放效果、資料安全以及特定行業領域。例如，2014年紐西蘭國家服務委員會、財政部以及總理和內閣開展了政府統計資料的全面評估，從資料管理優先順序、核心業務變化和組織領導、外在關係、財務以及資源管理等角度檢驗統計資料管理的應用成效；英國國家審計辦公室通過對中央政府各部委政府資料安全檢查，指出政府資料保護十分複雜，需要對政府資料風險進行管理；世界經合組織開展了部分國家健康資料開發利用情況的評估，內容涉及健康資料的安全利用、隱私保護、風險識別以及好的資料治理實踐等內容。
從評估框架與內容體系的完整性角度出發，美國總統行政辦公室制定的《聯邦政府資料成熟度模型》可視為資料治理的整體性評估，涉及分析能力、資料文化、資料管理、個人資料、資料系統和技術以及資料治理六個維度，並將政府機構資料成熟度由低到高依次劃分為五個階段（見表4）；而紐西蘭內政部頒發的資料和資訊治理年度成熟度評價指標，則主要考察各機構資料／資訊工具、流程、政策與標準、培訓、主資料管理、質量保障等實際執行並作出判斷。
3.4注重資料治理文化建設
政府資料治理意味著要在整個組織體系內嵌入資料思維。資料文化有助於固化組織機構資料治理秩序與規則體系，重塑資料流程，形成人們的自覺行動。各國都高度重視資料文化建設，愛爾蘭政府提出要在跨部門的公共服務中開發資料驅動型文化；美國聯邦儲備委員會首席資料官辦公室將資料驅動文化的轉變作為資料管理的重要機遇；澳大利亞新南威爾士政府將政府內部數字文化建設作為數字政府戰略的重要內容。從部分國家資料文化建設實踐來看，一方面，竭力突顯政府資料價值，營造資料利用氛圍。例如紐西蘭政府強調資料文化和資料治理的相互依存與相互促進，主張應建立對政府資料的信任和信心；美國的費城政府則關注資料價值和資料價值測度結果，鼓勵人們對政府資料的自覺利用。另一方面，採取多種方式營造氛圍，激發各方資料開發的積極性。美國舊金山市首席資料官團隊通過舉辦活動慶祝資料的示範性使用、建立資料利用獎勵計劃等將各政府部門的資料協調人員緊密聯絡在一起，形成良好的資料合力，打造跨部門資料利用和共享文化。
四、對我國的啟示
資料是21世紀政府的生命線，是幫助政府實現和管理其資訊資產全部價值的關鍵因素。我國正處在深化政府行政改革、提高國家治理能力的關鍵時期，資料治理理念及其他國家資料治理經驗的總結對於加強和改進我國政府資料的開發利用具有重要指導和借鑑意義。
（1）既要充分認識到資料治理對於改革政府工作的深遠意義，不斷強化政府領導及公務人員的資料思維，也要深入研究政府資料治理規律，結合我國實際，強化資料治理的巨集觀指導與統籌規劃，理順電子政務、資訊公開、開放資料與政府資料治理之間的內在關係，周密設計政府資料治理的整體行動方案。
（2）既要強化政府資料的資產價值，認真研究開放資料環境下政府資料再利用的特點與經營模式，引導和激勵更多社會資本參與政府資料的合作開發與綜合利用，也要提高政府資料利用的風險防範意識，建立資料安全標準體系和評估體系，採取技術、管理等多種手段加強資料主權維護和個人隱私保護，進而提高資料資產價值實現的安全性。
（3）既要健全政府資料治理的組織領導體系，明確不同型別資料管理機構與資料職位的職能邊界，構建職責清晰、運轉高效、協調有序的資料治理內部執行機制，也要加強政府資料生態建設，吸引更多企業和民間機構參與政府資料治理過程，推動政府資料與企業資料、社會資料的融合，形成治理主體的多元化、治理視角的多維化和治理方式的多樣化，進而增強政府的資料調控能力，構建多維互動平臺。
（4）既要關注政府資料治理結構的優化，不斷完善資訊法律制度，強化資料治理的制度保障和監督指導，也要準確把握政府資料治理的核心問題，在資料質量管理、資料資產管理和資料風險識別防範方面綜合運用技術、管理、制度等手段實現資料管理方式創新與服務模式創新，建立起系統性與協同性並重的資料治理方法體系。
（5）既要正視公務員資料能力缺失的現實，建立多層次、多模式的資料素養培訓體系，滿足不同崗位公務員資料能力需求，也要培育以理性、有序、安全、共享、開放為核心的政府資料文化，建立資料管理問責制度與激勵機制，進而提高政府資料的聚合效應，增強資料洞察力，實現高價值資料的精準加工和精準遞送。
