美國網路中立政策實踐及啟示
網路中立是網際網路時代的政策難題，也是引發電信和網際網路兩大產業矛盾叢生的關節點之一。2018 年 6 月 11 日，美國電信監管機構關於廢除網路中立的行政令正式生效，自此，奧巴馬政府時代出臺的“史上最嚴”網路中立政策走到終點，而另一方面，也意味著美國電信業“放松管制”新時代的正式開啟。本文對美國自上世紀 90 年代末期開始的網路中立政策的演進過程和關鍵事件進行梳理，總結決定製度走向的核心因素，在此基礎上，對比中美兩國網路中立的政策要素，提出我國相關制度設計的若干建議，以期為我國相關政策法律出臺提供參考。
引言
2018 年 6 月 11 日，美國聯邦通訊委員會（FCC）關於廢除網路中立政策的行政令正式生效。原政策由奧巴馬主政時期的 FCC 出臺並強力推行，其主導思想建立在對美國電信業進行“重度管制”（Heavy-handed Regulation）的基礎之上，其要求電信企業在提供寬頻網際網路接入業務（BIAS）時遵循三條禁令，即禁止封堵網絡合法內容和應用；禁止干預和調控網路流量；禁止付費優先。網路中立政策出臺之後，美國電信企業的寬頻投資熱情一路走低，相關資料顯示的創新增長情況也不容樂觀。2017 年 12 月底，在新任總統唐納德•特朗普（Donald John Trump）和 FCC 新任主席潘基特（Ajit Pai）的推動下，FCC 委員會內部以 3：2 投票廢除了網路中立政策，並將行政令正式刊登於 2018 年 2 月22 日美國政府《聯邦公報》。FCC 認為，網路中立所規範的 BIAS 業務是電信企業提供的有價商品，不應再被視同為水、電、燃氣一樣的公共服務事業，由此，FCC 不再對 BIAS 業務進行監管，而相關合規工作只需電信運營商加強自律即可。
FCC 的廢除令旋即遭到谷歌、推特等網際網路公司和民主黨的強烈反對，2018 年 5 月 16 日，美國國會參議院依據《國會審查法案》（CRA）再行投票，希望能夠有所挽回，但最終以 52：47 的結果宣佈失敗。6 月 11 日，網路中立政策在全美境內正式廢除。
回溯過往，自上世紀 90 年代末期開始，FCC 就一直努力在網路中立一事上擺明其作為美國電信監管機構的官方立場，但 20 多年來，因網路中立議題牽涉到的主體太多，並且各懷心思，各方圍繞此議題的鬥爭又十分激烈，導致 FCC 的立場一直“搖擺不定”。整體上看，網路中立政策的歷次更迭，不僅有其特定的時代背景，更是多因素相互角力的結果，如立法機構對網路接入業務的屬性認定、監管風格選擇、監管機構許可權界定、電信業務分類方式等。
結合我國國情，短期看，網路中立暫不會成為我國監管難點，也不存在突發的矛盾激化因素。但隨著電信和網際網路兩大產業的發展，使用者和終端趨於融合，技術和業務也會持續相互滲透，未來，矛盾和衝突將難以避免，鑑於此，我國政府行業主管部門應統籌謀劃，提前考慮相關議題，力促兩大產業長期協調發展。
網路中立的起源、定義和分歧
起源
2002 年，時任美國弗吉尼亞大學教授吳修銘（Tim Wu）在《網路中立與寬頻歧視》一文中正式提出網路中立（Network Neutrality），因而被業內公認為該詞的創造者。該文並未直接給出網路中立的明確定義，而是較為模糊地將其表述為“開放接入”（Open Access）和“寬頻歧視”（Broadband Discrimination）兩種行為可能導致的一種結果。文中，其他相關的術語還有諸如“一張中立的網路”（A Neutral Network）等，吳修銘將其描述為“不會偏向某一種應用，如郵件等”。
同年 11 月，美國寬頻使用者和創新者聯盟(CBUI) 在給 FCC 時任主席麥克•鮑威爾（Michael Powell）的政策評論中引用吳修銘的網路中立理念，其陳述到，“FCC 應採取適當措施，防止網路所有者對那些不附屬於電信運營商的網站、應用、服務或裝置進行歧視對待，以確保消費者和網際網路使用者能夠持續享有公平接入合法內容和業務的權利”。值得注意的是，彼時的CBUI 成員包括了美國幾乎所有的主流線上內容提供商、裝置製造商，以及消費者團體，如雅虎、E-Bay、亞馬遜、微軟、蘋果、迪斯尼、美國資訊科技協會 (ITAA)、消費者電子協會 (CEA)、全國製造商協會，以及媒介接入工程協會 (MAP) 等，而 AT&T、Verizon、Comcast 等電信企業則對該理念不置可否。
定義
目前在全球範圍， 網路中立並沒有統一的標準定義。歸結美歐等國的法律政策檔案，可將其定義大致歸結為，所謂網路中立（Net Neutrality）， 亦 稱“ 網 絡 開 放 規 則”（Open Internet Rules），是指網際網路接入服務商（包括固定和移動，以下簡稱“網路接入商”）在提供網路接入服務時，需秉持“中立性”原則，對網際網路上的合法內容、應用、服務、裝置一視同仁，不能有選擇地阻止某些內容服務、延緩應用服務傳送、調控網路流量，或者按照客戶付費額的高低而提供不同質量等級的接入服務。
從各國政策文字的定義形式來看，一般包括負面禁令和正面倡議兩種。如美國 2015 年版本的《開放網際網路條例》就以三條禁令組合的方式向網路接入商提出明確的禁止性要求（Bright Lines），包括，禁止封堵，即禁止對合法的內容、應用、服務、無害裝置進行封堵；禁止流量干預和調控；禁止付費優先，即不允許在公共網際網路上設立“快車道”，或者在收受對價的基礎上優先傳送部分網路內容。與美國形成對比，歐盟在 2015 年 10 月 27 日的一系列電信改革方案中，以正面倡議的形式向網路接入商提出“透明、非歧視、合理行為”三條行為準則，其中，“透明”和“非歧視”大致對應著美國的禁止封堵和禁止流量調控。整體上看，無論網路中立定義採取哪種形式，其實都只是言詞表述上的正負區別，而核心涵義和大致範圍則是趨同的。
分歧
美國始終是網路中立問題爭論的熱點地區，一方面因為它是以網際網路為核心的新經濟受益者，而網路中立牽涉的利益相關方為數眾多；另一方面是因為美國文化鼓勵創新，如果沒有明確的網路中立政策，電信企業在向網際網路企業提供寬頻接入業務時，會提高價格，或者按照網路接入質量好壞對服務進行區別對待，由此會抬高網際網路企業尤其是中小初創企業的網路接入成本，因此，各界關注度一直很高。
在產業界，一邊以 AT & T、Comcast 和 Verizon為代表的傳統電信運營商、網路接入企業都站在反對網路中立的立場。具體有網路管理和分類計價兩個角度。關於網路管理，2008 年 11 月 13 日，AT&T 高階副總裁吉姆•西科尼（Jim Ciccone）表示：“AT & T 從沒有推翻網際網路自由精神的陰謀。但我們認為，運營商對自家網路進行控制和管理乃情理之中，FCC 不應干涉。有效的網路管理能夠保護投資激情、推動網路升級、維護消費者利益。運營商管理可以告知使用者根據網管需求所做的使用限制，但不應公佈技術細節，因為這將導致安全威脅及流量不平衡等問題”。關於分類計價，Verizon 的觀點是，使用者有權利依照不同的接入質量、特性選擇適合自己的寬頻接入服務，分類計價是防止過度使用資源的有效手段，對某些應用進行限制恰恰是為了保護大多數使用者的服務質量。另一邊，雅虎、eBay、亞馬遜、微軟、推特、美國民眾權利聯盟（ACLU）等網際網路企業、內容和應用提供商、消費者團體則是網路中立的支援派。2006 年 6 月時任谷歌公司副總裁文頓•瑟夫（Vinton G. Cerf）在美國參議院網路中立政策專場聽證會上發言，“破壞中立原則將導致網際網路現有創新體系的終結，新入企業無法承擔網路運營成本，進而破壞適者生存的競爭規則”。
在學術界，由於網路中立是典型的多學科交叉問題，因此包括經濟學、法律、通訊技術等眾多學科都對該議題具有明確立場。經濟學家一般反對網路中立，其主要是從雙邊市場、價格歧視、市場效率等角度將網路中立政策看作是對經濟福利、網路創新的抑制。法學家則支援網路中立，他們更關注規制手段、言論自由、隱私保護等問題。通訊技術專家從網際網路結構、端對端設計、開放接入、網路協議等角度理解網路中立，支援以公平理念對待所有網路流量、內容和應用。
在政界，美國民主黨和共和黨圍繞網路中立針鋒相對，而其背後則蘊含著大相徑庭的行業治理思路。民主黨代表中產階級和普通消費者利益，貫徹自由主義路線，推崇革新和社會平等，因此，民主黨一直站在矽谷網際網路企業和中小初創企業一邊，給予諸多政策傾斜，希望能夠維護創新精神，保障美國經濟的創新之源。共和黨則維持保守主義路線，強調傳統價值，背後的利益集團主要來自房地產、石油、電信、軍工等傳統產業。因此，以特朗普為首的共和黨上臺之後，第一時間就要廢除網路中立政策，要求 FCC 必須採取有力措施，緩解全球 5G 大背景之下美國寬頻網際網路建設投資連續多年低速增長的頹勢，放鬆對傳統電信行業的管制。
美國網路中立二十年
網路中立作為美國資訊通訊業一個敏感的政策議題，最初可追溯至上世紀 90 年代末網路使用者和接入商之間關於公平接入的爭論。二十多年以來，網路中立政策歷經多次更迭，一路夾雜著電信和網際網路兩大行業的利益爭鬥，民主共和兩黨的政治博弈，也融會了美國電信監管機構的多輪奪權運動。縱觀美國網路中立政策史，可將其大致切分為五個階段。
第一階段：監管機構立場初現，著手監管（1998-2006年）
上世紀 90 年代末，網際網路在美國開啟了一波快速的由商用轉民用的大潮，越來越多的普通使用者家庭出現接入網際網路絡的需求，逐漸地，電信行業的公共利益需求呼聲開始凸顯，網路接入到底應當側重電信公司商業客戶的需求，還是應該滿足更多廣大普通使用者的需求，成為一個裹挾諸多爭論的議題，尤其是在網路接入業務提供、網路內容傳遞、是否需附帶接入和應用裝置（消費者是否具有自由選擇裝置的權利）等環節矛盾最多，由此引發了監管機構 FCC 的注意。
2003 年，在吳修銘發表《網路中立和寬頻歧視》一文之後，美國圍繞網路中立規則的討論開始升溫。當年年底，網路裝置提供商與美國寬頻使用者和創新者聯盟（CBUI）共同提出“網際網路使用者連線原則”，提醒 FCC 對網際網路接入業務進行監管，確保接入自由和選擇接入裝置的自由。
2004 年，FCC 首次針對網際網路接入市場提出“網路自由原則”，包括接入內容自由；執行程式自選；接入裝置自選；獲取服務資訊自由。該四項原則也貫穿於之後的 FCC 關於網路接入市場的監管思路之中。
2005 年，FCC 在對 Madison River 公司（一家本地電信運營商）攔截 Vonage 公司 VoIP 業務的行政調查中，第一次向公眾展現出支援網路中立原則的官方立場。在 FCC 做出行政裁判之前，Madison River 公司向 FCC 提出和解，承諾停止對 VoIP 的流量歧視。但當 Madison River向美國財政部繳納 15000 美元和解金之後，FCC選擇終止調查。該案對於 FCC 具有正負兩方面的里程碑意義：一方面，FCC 有史以來第一次向公眾表明官方立場，當電信運營商對 VoIP業務進行流量管控、封堵內容時，FCC 會將其認定為歧視；另一方面，由於 FCC 在半途停止調查，接受了和解，導致 FCC 對 Madison River的歧視行為（網路不中立行為）缺少一種固態化的書面定性，這使得 FCC 後來再碰到類似投訴案件，屢屢因缺乏前案依據而“有心無力”，不得不罷手。某種意義上，FCC 也錯失了一次歷史性機遇。
2006 年 11 月底，AT &T 和南方貝爾公司簽署合併協議，在 FCC 的堅持下，合併協議加入“秉持網路中立原則”條款，“AT &T 和南方貝爾公司的有線寬頻網際網路的傳輸將秉持一視同仁之原則，不會向網際網路內容提供商、應用提供商和其他業務提供商售賣任何型別的具有優先權性質的產品，對於在本公司自家網路上傳輸的所有資料包，我們也會一視同仁，公平對待”。
第二階段：電信運營商因承諾“不做壞事”而大舉獲利，並獲法庭支援（2007-2010 年）
該階段著重圍繞電信巨頭 Comcast 和 FCC的對弈。值得注意的是，在此期間，FCC 開始意圖“染指”美國網際網路行業的監管權，而立法和司法機構對 FCC 權力邊界的審視也是自此開始。
2007 年，電信巨頭 Comcast 被發現在長達兩年的時間裡，在網路上採用“重置包”（Reset Packets）技術對 BitTorrent 公司的上行資料進行封堵和延遲。2008 年 3 月，Comcast 和 BitTorrent達成初步和解協議，Comcast 承諾在 2008 年年底之前，會竭力保持“一種 IP 協議中立的姿態”(A Protocol-Neutral Stance)， 不對 BitTorrent資料進行封堵和延遲，在高峰時間採取更有效的手段來管理網路資料流量。之後，Comcast與 BitTorrent 再次簽署和解協議，Comcast 因承諾“ 不做不好的事”（No Wrongdoing） 從BitTorrent 獲利 1600 萬美金。
2008 年 8 月， 針對 Comcast 的行為，FCC向 Comcast 下達“ 中止 —— 終 止 令”（Ceaseand-Desist Order），認定其沒有遵循網路中立原則，侵害消費者權利。FCC 要求 Comcast 在 2008 年年底之前停止封堵行為，公開網路流量的調控方法，向 FCC 提交合規性自查報告。值得注意的是，FCC 對 Comcast 下達的行政令也是 FCC 史上第一份正式的與網際網路管理有關的行政決定。時任 FCC 主席凱文•馬丁（Kevin J. Martin）認為，FCC 此舉可謂“開歷史之先例”，意在“保持網際網路的開放性，FCC 要讓網路提供商知道，任何人都不能對美國公民挑選網路內容和網路應用的權利進行干涉”。
接到處罰令之後，Comcast 旋即將 FCC 告上了法庭。2010 年 4 月，FCC 一審敗訴，法庭認為 FCC 無權對網際網路接入提供商的網路管理行為進行干涉，更重要的是，法庭認為《1934 年通訊法案》第一章並沒有賦予 FCC 任何的網際網路監管權力。2010 年 6 月，哥倫比亞特區上訴法院在二審中以同樣理由判決 FCC 敗訴。
第三階段：監管機構尋求立法突破，背後意圖則是擴大監管許可權（2010-2014 年）
該階段，FCC 正式出臺史上第一版網路中立法律，但因條文漏洞而被業界廣為詬病，後在與電信巨頭 Verizon 公司的訴訟中敗訴，並導致該版中立條例被法院宣佈無效。
2010 年 11 月， 在民主黨的支援下，FCC出臺《開放網際網路條例》，又稱《網路中立條例》，其中包括網路中立四原則：一是透明原則(Transparency)，即，寬頻提供商應當公開網路管理實踐的方法、寬頻服務條款以及相應的服務限制，讓消費者和應用服務提供者都瞭解這些基本資訊。二是禁止封堵原則 (No Blocking)，即不允許寬頻提供商阻擋合法的內容、應用、服務或者無害的裝置，不能對合法網站進行封堵。三是公平競爭環境原則（Level Playing Field），即市場新進入者有權要求一個公平的競爭環境，禁止不合理的內容歧視。四是網路管理原則（Net Management），即允許寬頻提供商對自家網路進行適當管理，允許按照服務質量好壞收取高低不等的費用。
2010 年版本的 FCC 網路中立條例在美國被廣為詬病，網路中立支持者認為這是 FCC 向電信巨頭髮布的“投降協議”，此外，因條文存在巨大法律漏洞，又被整個資訊通訊行業稱為“網路不中立規則”。如，條文沒有禁止寬頻提供商按照網路接入速度的不同或者提供服務質量的不同而額外收費，其實也就是變相允許“付費優先”和“網路快車道”。此外，條文只針對固定寬頻接入業務進行限制，而正在興起的移動寬頻接入業務則沒有被納入管制範圍。
《條例》引發共和黨和 Verizon 等電信巨頭的強烈反對。2014 年 1 月 14 日，華盛頓特區巡迴上訴法院以“寬頻服務提供商在《1934 年通訊法》中不是普通傳輸商（Common Carrier），FCC 沒有監管權力”為由，再次判決 FCC 敗訴。2014 年 2 月，FCC 對外宣佈接受法庭判決，但會堅持網路中立立法。
第四階段：史上最嚴網路中立政策出臺，FCC 權力版圖拓展至網際網路行業（2015-2017 年）
在該階段，FCC 出臺了十分嚴苛的網路中立條例，同時，FCC 以網路中立立法為契機，一舉將權力疆域擴充套件到網際網路行業。
2015 年 2 月，受時任總統奧巴馬和民主黨的鼎力支援，FCC 再次出臺《網際網路開放條例》，向網路接入商提出“史上最嚴”網路中立三條禁令：其一，禁止封堵，即禁止對合法內容、應用、服務、無害裝置進行封堵；其二，禁止對網路流量進行干預和調控，即不允許寬頻接入商對合法內容、應用、業務或者無害裝置的網路流量進行干預和調控，禁止損害或危及正常網路流量；其三，禁止付費優先，即不允許網路接入商在網際網路上設立“快車道”，禁止在收受額外費用的基礎上對一部分網路內容的傳輸給予優先待遇，此條禁令同樣適用於 ISPs自己的分支機構。此外，FCC 將網路接入商提供的網際網路接入業務從“資訊業務”調整為“電信業務”，一舉掃清此前各方對 FCC 網際網路監管許可權的質疑。
新版條例無疑從客觀上極大拓展了 FCC 的權力。FCC 可以比照電信業務的監管方式，對寬頻網際網路接入業務提供商行使諸多監管許可權，如，要求其按照一定的行為標準行事，FCC 可對不當行為啟動個案調查程式；要求公開網路接入和網路管理資訊，提高透明度；要求其從技術、工程學等角度對網路進行合理管理；要求互聯互通，FCC 可對其採取行政執法措施。
第五階段：特朗普和共和黨上臺，FCC 網路中立功虧一簣（2017 年至今）
該階段自 2017 年年初開始，新總統特朗普和 FCC 新任主席潘基特走馬上任，資訊通訊監管機構重新由共和黨執掌，FCC 重拾 20 年前克林頓政府時期“放鬆電信業管制”治理思路，系列新政出臺，網路中立政策更迭只是 FCC 整體監管思路變革的一個組成部分。
2017 年，隨著新任主席、共和黨人潘基特的走馬上任，FCC 一改中立立場，認為此前出臺的網路中立政策打擊了電信企業的寬頻投資積極性，在全球如火如荼的 5G 建設大背景下，如果繼續執行，將對美國資訊通訊行業產生極大的負面影響。2017 年 12 月 14 日，FCC 委員會以 3:2 投票廢除《網際網路開放條例》，網路中立規則隨之被廢。此外，將寬頻網際網路接入業務（BIAS）重新劃歸“資訊業務”，FCC 不再對 BIAS 業務進行監管，以恢復美國網際網路接入業務市場自由。FCC 認為，對網際網路接入市場實施“重度監管”的網路中立政策，潛在增加了整個資訊通訊行業生態系統的執行成本，因此，FCC 廢除網路中立，以刺激寬頻投資增長，全面恢復美國電信市場的開放和自由。
FCC 廢除令遭到谷歌、推特等網際網路公司和民主黨的強烈反對，2018 年 5 月 16 日，美國國會參議院依據《國會審查法案》（CRA）再行投票，希望能夠有所挽回，但最終以 52：47 宣佈失敗。2018 年 6 月 11 日，網路中立在全美境內正式廢除。
總結
通過上述五階段的描述可以得知，對於美國而言，出臺網路中立政策不一定是進步，而廢除網路中立政策也未必是開倒車。事實上，決定網路中立政策得分高低的關鍵是電信和網際網路兩大產業在一個特定的時間週期內是否取得了平衡發展，資訊通訊行業整體上是否呈現增長態勢。
從最近一次 FCC 廢除網路中立來看，其背後的深層原因其實可以歸結為監管機構對電信和網際網路兩大產業未來發展空間的再平衡。奧巴馬時期，電信企業投入巨資推進美國電信網路基礎設施建設，而網際網路企業則享受了過多的紅利，特朗普上臺之後，通過中立政策調整，希望網際網路企業讓渡一部分紅利給電信企業，故而，中立政策的立場反轉從更深層次上看帶有補償性質，甚至，在美國寬頻建設投資連年遇挫的大背景下，網路中立的被廢除，某種角度可視為對電信行業的一種“救市”行為。此外，天平的偏轉一定程度上也意味著監管機構重拾二十年前克林頓政府時期對電信行業實施輕手管制（Light-touch Regulation）的路線，美國資訊通訊行業監管政策的整體變革自此拉開序幕。
決定網路中立政策走向的核心因素
表面上看，在美國電信和網際網路行業的多年對決中，網路中立政策的“向左”和“向右”，往往取決於來自哪方的壓力更大一些。而網際網路接入業務的屬性認定、FCC 監管權的邊界、電信業務分類調整方式等因素則是裹挾於內的重要力量，這些因素在不同時期一直相互角力，共同對政策走向發揮決定性作用。
對寬頻網際網路接入業務屬性的認定問題
在美國，立法和監管機構對寬頻網際網路接入業務（BIAS）屬性的爭論，一直伴隨著網路中立政策的立、改、廢全過程，值得注意的是，這一過程也是網際網路行業突飛猛進，而電信業逐漸“管道化”的過程。
BIAS 業務究竟是一種公共服務事業，還是電信運營商向市場提供的一種商品，其結論決定著 FCC 出臺網路中立政策的邏輯基礎。前者，若按公共服務事業標準執行，那麼 FCC 自然應當介入 BIAS 業務的監管活動，而公共服務事業本身所蘊含的天然的公平性，亦要求電信企業執行“無差別對待”標準，那麼，監管機構自然可以要求電信企業在提供業務的過程中保持中立；反之，BIAS 業務的質量和價格都交由市場決定，FCC 作為監管機構，理應往後退一步。
事實上，在 FCC 接近 20 年的政策搖擺中，其對業務屬性的認定，一直比網路中立政策本身更能觸達電信運營商切身利益的根基。從電信企業角度，該議題也是與 FCC 發生多次訴訟爭鬥的主要緣由。如，2016 年年初，代表美國電信運營商利益的美國通訊協會（US Telecom）和美國無線通訊和網路協會（CTIA）等就 FCC網路中立政策向哥倫比亞特區上訴法庭提出反對意見的訴訟申請，其核心訴求直接指向 FCC將 BIAS 業務認定為公共服務事業，電信運營商團體認為，FCC 以對待公共服務事業的方式來對待 BIAS 業務，抬高企業執行成本，與高度活躍的網路接入市場不符，長此以往將對整個電信行業帶來不可挽回的負面影響。
值得注意的是， 無論是作為立法機構的國會，還是作為行業監管機構的 FCC，在對待BIAS 業務屬性認定的問題上，其態度變化往往可以視為 BIAS 業務與市場關係遠近的風向標。在 2017 年 11 月底《關於重新安排網際網路自由相關政策之行政令》（WC Docket No. 17-108），FCC 在論述網路中立政策廢除的若干理由之前，首當其衝表明了對 BIAS 業務屬性的定位，“FCC認為，寬頻網際網路接入業務應當是一種有價商品，而不是公共服務產品，不應當被視同水、電、燃氣之類的公共服務事業。因此，FCC 決定廢除網路中立”。
電信業務分類所決定的監管機構許可權
監管機構的許可權牽涉到兩個問題。其一，FCC 究竟是不是美國網際網路行業的法定監管機構？其二，FCC 通過什麼方式才能“染指”網際網路行業？
1996 年，美國國會依據《電信法案》授權FCC，授予其電信行業的監管權。20 世紀 90 年代末期以來，隨著網際網路行業的迅猛發展，FCC一直希望能夠將監管權力擴充套件到網際網路行業，但，無論 1934 年《通訊法案》還是 1996 年《電信法案》，FCC 都找不到直接的法律授權依據。也就是說，直至目前為止，FCC 並不是美國網際網路行業的法定監管機構。這一關鍵問題，也成為聯邦法院歷次判決 FCC 敗訴的重要理由之一。
在沒有掌握網際網路行業監管權力的境況下，FCC 希望出臺網路中立政策就只剩下一條路——對電信業務分類進行調整。作為常用“工具箱”之一，分類往往關係著監管機構對某一類業務的政策思路。在網路中立議題上，BIAS 業務原本屬於 1934 年《通訊法案》第一章之下的“資訊業務”，2015 年，在“史上最嚴”網路中立政策出臺之前，FCC 以 BIAS 業務具有電信普遍服務業務特徵、具有接入市場的本地服務壟斷特質等理由，將 BAIS 業務調整到第二章“電信業務”之下，由此，FCC 也名正言順地拿到了對 BIAS 業務的監管權，一舉為 BIAS 的強監管和網路中立政策的出臺鋪平了道路。
寬頻基礎設施建設的投資問題
根據 FCC 於 2017 年 11 月底《關於重新安排網際網路自由相關政策之行政令》（WC Docket No. 17-108），在過去的 20 年中，共和黨一直認為將網路接入業務視為資訊業務更有利於刺激網路投資建設。1996 年至 2015 年，美國電信運營商向寬頻網際網路建設共計投資 1.5 萬億美元，這一時期也是美國寬頻部署和網路應用突飛猛進的黃金年代，以移動速率為例，2015 年的 3G 速率比 2007 年翻了 4 倍，2015 年的固網速率則在 2005 年的基礎上提升了 3200%。然而，自 2015 年 2 月 FCC 出臺“史上最嚴”網路中立政策之後，美國寬頻基礎設施投資開始大幅回落。對於這種變化趨勢的描述，《行政令》引用行業調查機構 Free Press 和經濟學家哈爾•辛格（Hal Singer）等人的資料，稱自 2009 年年底（金融危機接近尾聲）開始，美國寬頻部署和網際網路服務提供者（Internet Service Provider， ISP）投資兩項指標一直呈現加速增長態勢，並在 2015年 FCC 網路中立政策出臺之前達到了一個歷史峰值。之後，相關資料開始一路走跌，2015 年和2016 年全國 ISPs 寬頻投資總和同比分別下降 3%和 2%，而以 AT&T、Verizon、Comcast 等為代表的前 8 大運營商的寬頻投資總和則下降 5.6%。
對於投資起伏，共和黨和經濟學界都認為，網路中立政策的實施是打擊電信運營商投資積極性的直接原因。 一般而言，電信網路資產具有生命週期長、專用性等固有特徵，網路設施一旦投資完成就會成為沉默成本，無可逆轉，因此，ISPs 的投資建網需要建立在對未來相當長時間能夠回收成本的信心、以及可以獲得高於市場均值的投資收益率的預期之上。但是，公共事業監管機構具有一套固化的監督制度，其監管目標之一就是為了抑制壟斷價格，在實踐中，監管機構甚至將企業的利潤率壓制在一個比充分競爭的市場價格更低的水平之下。而利潤率的被抑制則反過來壓制投資，由此迴圈往復。在《行政令》中，FCC 還引用帕特里克•布羅根（Patrick Brogan）等專家觀點，將這種監管方式導致的後果與歐盟相關政策的實施效果進行比對，並得出了基本一致的結論。
基於以上，新一屆 FCC 認為，電信業監管不能脫離真實的市場環境，監督制度應當與市場發展良性互動，需要同時保障電信運營商和使用者兩方面的利益，即既要滿足使用者的公平使用需求，也要滿足作為投資者的 ISPs 獲取合理穩定收益的預期。因此，FCC 廢除網路中立，希望為美國資訊通訊行業的長遠發展鋪平道路。
政黨更迭和監管機構領導層變更
除上述直接推動因素之外， 作者認為，監管機構領導層變更、民主共和兩黨更迭也是FCC 政策立場的間接推動因素。以最近一次政策更迭，即 FCC 廢除網路中立為例。
奧巴馬執政時期，FCC 由民主黨掌控，在時任主席湯姆•惠勒（Tom Wheeler）的力推之下，FCC 將諸多政策工具傾斜到矽谷網際網路公司一邊，2015 年年初，FCC 內部委員會投票通過了有利於網際網路行業的網路中立條例。值得注意的是，彼時還只是委員會五人小組成員之一的潘基特代表共和黨向網路中立投下了反對票。2017 年 1 月 20 日，湯姆•惠勒卸任，一定程度上也意味著 FCC 民主黨時代（對網際網路公司“友好”時代）的正式落幕。2017 年 2 月，潘基特被特朗普總統提名為 FCC 新主席。公開資料顯示，潘基特是資深共和黨成員，具有電信運營商背景，曾經是美國電信巨頭 Verizon 公司高管。潘基特上任後的第一件工作，就是廢除前主席力推的網路中立政策。
總結
綜合以上，可以得出結論，第一，對寬頻網路接入業務屬性的認定，決定了監管機構是否應當介入該業務市場活動的監管，以及採取“輕手管制”還是“重度管制”方式。比如，將其認定為一種公共服務，則 FCC 介入監管，則採取重度管制措施，出臺網路中立政策。反之亦然。第二，由於電信業務分類事關 FCC 的法定許可權，因此，分類調整的結果（成敗）對於網路中立走向和監管機構的影響是最直接的，也就是說，FCC 要麼獲得網際網路市場的監管權，要麼丟失監管權。邏輯路線是，FCC 先將 BIAS 劃定為電信業務，依照《1996 年電信法》獲得對 BIAS 業務的監管權，下一步，以 BIAS 為支點，比照電信業務監管方式對 BIAS 進行監管，再逐步滲透至網際網路其他業務，直至撬動整個美國網際網路市場的監管。本質上，業務分類對於 FCC 而言，不僅僅是左右網路中立政策能否出臺的關鍵點，更是監管權力的生死之奪。第三，寬頻基礎設施投資。將網路接入業務視為資訊業務，相當於放鬆監管，不僅有利於刺激電信運營商在寬頻建設上的投資和相關業務的開展，對於某些橫跨電信和網際網路行業的網路巨頭而言，也堪稱重大利好。以谷歌旗下的 Google Fiber 為例，近年來，Google Fiber 的寬頻網路接入業務在世界範圍內強勢推進，但在美國本土，在奧巴馬時期網路中立和業務分類政策的掣肘之下，Google Fiber 一直被視為電信業務，（甚至將谷歌視為一家電信公司）要接受 FCC 的強監管，直接導致其光纖建設投資熱情的下降。因此，讓電信企業和具有寬頻接入業務的網際網路巨頭重拾寬頻投資熱情，是監管機構重新衡量網路中立政策的重要因素。最後，鑑於美國民主共和兩黨長期所代表利益集團的不同，共和黨給予電信產業（電信行業利益集團）以更多的政策傾斜，民主黨則給予矽谷網際網路巨頭以更多政策扶持，也是美國兩黨輪流上臺執政給整個資訊通訊行業所帶來的固有的、可以預期的結果，此不贅述。
對我國相關議題的考慮
從巨集觀上看，一方面，為落實“寬頻中國”戰略， 三家電信運營商作為國家資訊基礎設施建設者和運營者，正組織實施新一代資訊基礎設施建設工程，推進光纖寬頻和第四代行動通訊（4G）網路深度覆蓋，加快 4G/5G 網路協同和固移融合的第五代行動通訊（5G）規模組網建設，助力“數字中國”。另一方面，近幾年，網際網路產業是我國創新最活躍、增長最迅速的產業之一，以網際網路應用為基礎的大資料、雲端計算、人工智慧、區塊鏈等，正成為國家競爭的前沿和商業創新的源動力，與“網際網路 +”相關聯的各產業轉型升級對推進落實“中國製造 2025”等國家重大戰略意義重大。整體上，我國電信和網際網路兩大產業的整體平衡，事關我國經濟社會的長遠發展。基於此，網路中立對我國的意義應當從更深層次和角度予以理解，對相關議題的考慮則應當立足於中國國情。
具體的，我國在管理體制、電信業務分類、市場環境、電信企業和網際網路企業的關係等諸多方面都與美國有所差異 ，但考慮到未來我國電信和網際網路的進一步融合，雖然有新的發展機遇，但具體融合程序中矛盾與衝突並不可避免，美國電信和網際網路行業市場面臨的網路演進升級、基礎設施建設、網路流量激增以及資訊通訊市場可持續發展等諸多問題在我國也同樣存在，因此，圍繞網路中立問題，矛盾的凸顯應該只是時間問題。
我國網路中立相關議題現狀
目前，網路中立暫時還不會成為監管難點，也不存在能夠促使其激化的因素。
一是管理體制上，我國電信和網際網路等資訊通訊服務監管及行業管理（含移動網際網路）統一歸屬於工業和資訊化部，實踐證明這種管理體制有效促進了兩大行業的蓬勃發展。而美國電信和網際網路兩大行業監管權力的分裂，導致監管機構內部長期無法達成共識，類似矛盾在我國並不存在。
二是業務分類上，網路中立所針對的網際網路接入業務對應著我國工信部《電信業務分類目錄（2015 年版）》中的第 A25“網路接入設施服務業務”，其意為，以有線或無線方式提供的、與網路業務節點介面（SNI）或使用者網路介面（UNI）相連線的接入設施服務業務，該業務之下包含 A25-1“無線接入設施服務業務”、A25-2“有線接入設施服務業務”和 A25-3“使用者駐地網業務”三類，都屬於電信業務。 而美國對網際網路接入業務分類的爭論（屬於網際網路業務還是電信業務）在我國也不存在。
三是電信企業和網際網路企業的關係上，目前矛盾尚淺，遠遠沒有達到像美國那樣兩大行業之間緊張對立的程度。尤其是近年以來，兩大行業呈現逐漸融合的發展態勢，比如物聯網、工業網際網路等融合業態持續出現，電信企業改革吸納網際網路企業的資本和股份等等，整體上判斷，目前我國兩大行業的合作關係大於競爭關係。未來，我國電信和網際網路兩大行業還將持續相互滲透，使用者和終端將進一步趨於融合。
四是國內缺少激化網路中立的文化基礎。美國之所以是網路中立的起源國，很大程度上是創新精神（矽谷文化）的認同，強調自由創新是推動經濟發展的直接動力，因此，不中立所帶來的對創新機制的直接破壞，才會引發美國各界的高度重視，與美國相比，我國目前暫時還缺少這樣的文化基礎。
我國網路中立相關政策出臺的考慮因素
建議對網路中立政策的相關考慮著重圍繞以下因素：第一，兩大產業如何協調發展、產業鏈上下游的影響問題。比如無歧視公平接入的保障問題；內容攔截或減速的問題；對網路技術創新和內容創新的影響等等。第二，對寬頻建設的影響，主要是電信運營商網路建設的投資積極性如何保護，網路建設成本如何分擔等。對此，建議考慮多渠道的投融資途徑，實施鼓勵投資的政策，使得投資資金能夠得到合理的回報。第三，使用者權益保護問題。主要涉及保護使用者的接入選擇權，防止企業向用戶轉嫁成本。第四，從整體上推動我國資訊通訊行業提升創新水平、保護創新精神的角度出發，防止電信運營商為網際網路企業設定過高的網路接入和傳輸成本門檻，尤其是對那些剛剛起步的中小企業。
巨集觀層面，建議相關部門圍繞網路強國建設整體目標，統籌佈局，分步謀劃，提升網路供給能力，加大網路提速降費力度，加快構建資訊領域核心技術體系，強化資訊通訊市場監管，妥善處理競合、平衡等問題，力促兩大行業長期協調發展，以抓住網路資訊科技革命的重大機遇，打造數字時代國家競爭新優勢。
作者： 沈玲 ， 中國資訊通訊研究院研究員，主要方向為資訊通訊行業法律政策。
（本文選自《資訊保安與通訊保密》2018年第九期）
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