深圳社會辦醫納入立法的背後：求平等，求被真正看見
圖片來源：視覺中國
文 | 八點健聞，作者 | 周瓊，編輯 | 季敏華
春節長假後第三天。吳然（化名）在結束一天的工作後回到家裡，一頭倒在沙發上，“癱”了兩個多小時，才昏昏然爬起來，為自己煮了一碗麵。
吳然是深圳市福田區一家三甲醫院的內科醫生，連續兩天門診，每天接診量超過80人。候診人數太多，來不及問清病情，就得憑經驗和直覺，迅速開藥。看著病人們心懷期待而來，卻猶豫忐忑而去，她身心俱疲。“沒把別人的病治好，自己的病倒快整出來了”。
這樣的生活，她已經過了9年。“越來越不知道做醫生是為什麼”。
她留意到，剛被納入立法程式的《深圳經濟特區社會辦醫促進條例》（建議草案）有一條寫的是，“鼓勵社會力量舉辦社群健康服務中心。給予社會辦醫療衛生機構舉辦的社康中心房租補貼，標準與公立社康一致”。
她說這個條例，暗合她的理想。她很期待有一天，在政策的支援下，找個地方，與三五同道，一起開個全科診所，慢慢地、全然地為病人看病，有時間，有空間。“那才是為醫之道、健康之道”。
立法：民辦、公辦醫療平起平坐
今年1月23日召開的深圳市人大六屆七次會議上，一份關於制定《深圳經濟特區社會辦醫促進條例》的議案被大會採納，被列為一號議案，並進入立法程式——這是中國社會辦醫第一次進入地方立法程式。
值得關注的是，與絕大部分立法專案不同，這項立法建議並非由政府部門提交，或出自地方人大常委會立法計劃中的專案，而是由代表了社會辦醫群體利益的人大代表發起，經過三年持續不懈的提議，終於在今年被採納。
議案發起人是深圳市人大代表廖志仁。他的職業身份是中國醫院協會民營醫院管理分會副會長、深圳非公立醫療機構行業協會會長、深圳華僑醫院董事長。建議提出後，獲得了23位人大代表聯名附議（10位以上代表聯名，“建議”升格為“議案”）。
議案由1500多字的建議內容，加一個5000多字的《深圳經濟特區社會辦醫促進條例（草案）》組成。通篇讀下來，可以總結為三大訴求：為社會辦醫謀求平等地位、政策扶持及自主權。
《草案》旗幟鮮明地提出，社會辦醫療機構應與公辦醫療機構具有同等的法律地位、同等的政策待遇。
如在土地供應、醫療服務准入、醫保定點、醫務人員職稱評定、等級評審、科研、教學和學科建設等方面，民辦醫療與公辦醫療一樣，依法享有平等權利。
扶持政策方面，《草案》提出，對社會辦醫療機構執行與公立醫療機構相同的收費政策和標準，對社會辦非營利性醫療機構免徵行政事業性收費，對社會辦營利性醫療機構減半徵收行政事業性收費。對社會辦非營利性醫療機構免徵企業所得稅，對社會辦營利性醫療機構減半徵收企業所得稅。
《草案》提出要依法保障社會辦醫的自主權。如社會辦醫可按照經營目的，自主申辦營利性或非營利性醫療機構。保障社會辦醫療機構的舉辦者、醫務人員和患者的合法權益。
《草案》也提出，鼓勵社會資本舉辦公益性質的社群健康服務中心，並享受同等的房租、醫生補貼等政策支援，鼓勵有資質的人員依法開辦個體診所。
針對那些侵犯患者合法權益、敗壞整個行業聲譽的民辦醫療機構，議案提出要從依法而行，加大監管和懲治力度，“以免全行業都跟著躺槍”。
“必須從法律層面來保障一個公平、安全的運營環境”，廖志仁說。
痛點：“我在你眼前，你卻視而不見”
是什麼催生了這個議案？讓廖志仁為首的人大代表們鍥而不捨，連續三年提議立法？
“從政策層面上來說，對社會辦醫的發展已足夠重視，”廖志仁告訴八點健聞，2010年11月，國務院下發了《關於進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構的意見》；2014年1月，當時的國家衛計委（現名國家衛健委）和國家中醫藥管理局聯合印發了《關於加快發展社會辦醫的若干意見》，均提出要完善和落實優惠政策，消除阻礙非公立醫療機構發展的政策障礙，確保非公立醫療機構在准入、執業等方面與公立醫療機構享受同等待遇。
在深圳，於2017年1月1日起施行的《深圳經濟特區醫療條例》亦對社會辦醫清理了一些“路障”。對社會辦醫的財政補助、醫療用地、醫療服務收費及用電、用水、用氣等方面作了具體規定。
“但事實上，政府在區域衛生規劃和區域醫療機構設定規劃中，還沒有真正將社會辦醫納入規劃中。大型公立醫院快速膨脹，優質醫療資源高度集中，民營醫院的生存空間被高度擠壓”。廖志仁說，與20年前相比，社會辦醫變得越來越艱難。
據統計，截止到2017年底，深圳的社會辦醫醫療機構共3554家，其中醫院91家。佔全市醫療機構總數高達70.03%，已成為全市醫療服務體系中重要的組成部分。但門診量、出院量僅佔全市總量的22.0%、11.9%——深圳的情況已高於全國平均水平。
“政策越來越好，但民營醫院走的越來越辛苦了。”另一位深圳民辦醫院的負責人說，最好的地段“都已經被公辦醫院通吃掉了”。過去，在城市的某些邊緣地帶，還有不少空間容許民辦醫院去填補空缺，“可是現在政府投資的力度很大，到處建大醫院，公立醫院本身也在到處擴張，留給民辦醫院的空間越來越小，我們真實的感受就是困難。”
衛生一直是深圳這個年輕城市的短板。為了爭建衛生強市，深圳於2016年提出，在五年內新增12所三甲醫院。“其中有兩家已經動工的三甲醫院，就建在另兩個民辦三級綜合醫院的旁邊。”這位負責人說，他感受到，儘管政策上提出要將民辦醫療納入規劃，但事實上政府在作整體規劃時，對民辦醫療機構依然“視而不見”，造成重複建設、資源浪費。
在用地上，他們也感受到了政策與實際操作上的不一致。
深圳市人民政府2013年批轉深圳市發展改革委等部門關於鼓勵社會資本舉辦三級醫院若干規定的通知中提出，對社會辦三級醫院用地，要優先納入深圳近期建設與土地利用規劃年度實施計劃，享受醫療用地地價優惠政策。
“實際上現在所有的土地都給了公辦醫院，沒有給民辦醫院預留空間——民辦醫療仍然沒有被納入到規劃中”。這位負責人透露。
“大家都說民營醫院不要跟公立醫院同質化發展，要錯位，要發展高階醫療，可是人才和科研力量都壟斷在公立醫院手中，民辦醫院也不是想錯位發展，就發展得起來的。”他說。
他看到，在公辦與民辦醫療之間，存在兩套體制：一個是計劃經濟體制下的強力推進；另一個是市場經濟體制下的自生自滅。
難點：產業化背景下的公益事業
同一個產業，兩個執行體制。這正是中國醫療、教育領域長期存在的現象。看似荒誕不公，卻有其歷史淵源。
中國第三方醫院評價機構——艾力彼醫院管理研究中心主任莊一強博士在接受八點健聞採訪時說，醫療行業正好是衛生事業與健康產業的交匯點，前者是需要政府主導下發展的公益事業，後者則是被市場廣泛看好的運營空間。這使得它無法像餐飲、服裝等行業一樣，單純市場化。
長期以來，中國的醫療發展既承擔著治病救人的公益使命，也扮演著要促進經濟增長的市場角色。2009年推出的新醫改政策，正是在亞洲金融危機的背景下推出的醫療產業化路線。3年內計劃投入醫療衛生費用8500億，事實上投入13800億。加上市場的配套投入，社會資本的助力，這在當時成為保增長，促經濟轉型升級的大手筆之作。
此後十年，醫療產業的發展高歌猛進。公辦醫院作為此輪發展的主體力量，最初是順應政策的指揮棒發展，接著被捲入市場力量本有的漩渦中，應勢擴張。很多傳統的醫院院長在這個過程中，被市場的力量“調教”成一個個出色的經營者，把產業越做越大，一發不可收拾。
在原廣東省衛生廳副廳長廖新波眼中，公辦醫療一家獨大的現狀，很不健康。這極大地阻礙和扼殺市場本有的活力。而當前之要，是政府切實承擔起基本醫療可及性和保健康的職責，提供政策和資源支援。關注醫療人員的積極性和身心健康；讓市場迴歸市場，政府只需做好本職工作。
這位關注醫療事業整體發展的退休官員表示，沒有這個前提，社會辦醫的發展就會障礙重重。
說起立法，他表情平淡。“中國關於醫療發展的立法說多不多，說少不少。關鍵是執行得怎麼樣呢？”他更看重能否從根子上釐清政府、公立醫院及社會辦醫之間責權利的關係。
對此，上述深圳某民辦醫院負責人表示高度認同。他說，要健康發展，首先要統一體制——“無論資金來源來自政府還是社會資本，讓提供基礎醫療服務者，都按照法律規定和相關指標，平等地享受政府的補貼、支援；讓營利性的醫療專案，根據設定的機制，都進入市場，自由競爭。”
採訪中發現，希望政府能夠一視同仁地對待公立和私立醫療機構，逐步從“又當裁判又當運動員”的多重角色向“以監管和服務為主”轉變，是業內人士普遍的呼聲。
機遇：高質量醫療永遠稀缺
在卓正醫療總裁周方看來，國內社會辦醫雖然還存在不少阻力，但機會也不小。
“原因只有一個：人對健康和美好生活的追求是無止境的，光靠公立醫院滿足不了，這就是市場的潛力和社會辦醫的機會”。他說。
艾力彼醫院管理研究中心主任莊一強博士對此表示認同。他說，人對醫療質量和效率的追求無限，不光要治好，還要治得快、縮小療程；去更好的就醫環境、享受更好的服務，用更好的藥，更好的療法，看最好的醫生。“恨不得感冒都讓院士來給我看。”
在健康需求之外，還要面對亞健康，面對疾病預防、養生、延年益壽、身心整合……而這些需求，對社會辦醫來說，都是機遇。
在周方看來，無論是公立還是私立，醫療的核心還是醫療質量。“如果不能夠提供過硬的醫療質量，形成不了有競爭力的口碑，無論是公立醫院還是私立醫院，都不會有長久的市場”。
他說，與深圳相比，北京、上海的公立醫院整體上是全中國最強的，“但是在那裡同樣誕生了很多中國最好的私立醫療機構。這說明私立醫療機構要想生存和發展，關鍵還是要靠自己，即搭建優質的醫生團隊、提供優質的醫療服務。”
不同的歷史階段，不同的使命。
新醫改政策施行十年後，醫療的使命正從“保增長+賺錢”的軌道，向“保健康+重質量”的軌道變道。《深圳經濟特區社會辦醫促進條例》納入立法程式，也許是個藥引子，將在一定程度上推動政府主管部門迴歸“監管+服務”本位，也推動公立和民辦醫院迴歸醫療質量本位。
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