乾貨丨中國特大城市應如何治理道路交通安全風險
作者馬亮、中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院副教授
中國城市道路交通安全治理存在資料失真與風險難判、風險治理的跨部門協調難等隱患。圖為2018年9月29日夜，北京國貿橋晚高峰時路面出現嚴重擁堵。視覺中國 資料圖
一、城市道路交通安全風險挑戰
道路交通事故是威脅城市公共安全的重大因素，也是全球各國普遍重視的公共議題。
道路交通安全是世界性課題，世界衛生組織將其定性為“公共衛生危機”。該組織2015年釋出的《道路安全全球現狀報告2015》顯示，2013年，全球180個國家有125萬人死於道路交通事故，其中低收入國家深受其害。聯合國2015年通過的《2030年可持續發展議程》要求，到2020年將全球道路交通事故傷亡人數減少一半。
中國是人口大國，也是汽車大國，道路交通安全風險十分嚴峻。伴隨著中國的經濟增長和城鎮化程序的加快，中國城市的交通模式也在發生深刻變化，中國早已從過去的“自行車王國”一躍成為“車輪上的國家”。過去三十年，中國機動車保有量呈爆炸式增長，道路交通安全挑戰也日趨嚴峻。如圖1所示，無論是民用汽車擁有量還是機動車駕駛員的數量都在快速增長，至2017年已分別達到2.09億輛和3.60億人。
公安部發布的最新統計資料顯示，截至2018年底，全國民用汽車保有量達到2.4億輛，機動車駕駛員達到4.09億人。
中國1990-2017年汽車保有量和駕駛員人數。資料來源：國家統計局
人多車多，使道路交通事故也頻發，道路交通安全風險刻不容緩。官方統計資料顯示（見圖2），中國的道路交通安全風險值得警惕，每年因為道路交通事故而造成的死亡人數達到六萬人。按照世界衛生組織的估計，實際傷亡人數可能更高。比如，2013年世界衛生組織根據其他國家的同類資料推斷，中國的道路交通事故死亡人數為26.14萬人。
中國1990-2017年交通事故相關指標。資料來源：國家統計局
觀察中國交通事故的官方資料，不難看到中國道路交通安全狀況發生了有意思的變化，即呈現出倒U型的變化特徵。1990至2016年間，雖然中國機動車保有量在不斷遞增，但是道路交通發生數、死亡人數、受傷人數和直接財產損失四項指標在2002年達到峰值後，從2004年開始都呈逐年遞減的趨勢。但是進入2010年以後，各項道路交通事故指標的下降幅度收窄，表明進入了較為穩定的“高原期”。
值得警惕的是，中國道路交通事故死亡人數經歷了2002年達到峰值、2003年下降、2004年回升、之後持續減少至保持平穩的過程後，在2016年出現止降反升的態勢。到2017年，交通事故發生數總計20.3萬起，致死人數總計6.38萬人，致傷人數總計20.97萬人，造成直接財產損失總計12.13億元。這意味著道路交通安全風險在近些年有反彈的跡象，也意味著確保道路交通安全面臨較大威脅。
特別是對車多人多的特大城市來說，道路交通安全事故頻仍，交通安全風險堪憂，風險治理的模式和手段都有待完善。因此，對中國特大城市道路交通安全風險治理進行鍼對性研究，具有重要的現實意義和政策意涵。
按照國務院的城市規模劃分標準，我們選取了城區常住人口在1000萬以上的7個超大城市和500萬至1000萬人的10個特大城市，對中國17個特（超）大城市的道路交通安全風險治理狀況進行研究。這些城市包括：北京、天津、上海、重慶、瀋陽、哈爾濱、南京、蘇州、杭州、武漢、廣州、深圳、汕頭、佛山、東莞、成都、西安。（以下為方便行文，一律統稱為“特大城市”。）
二、特大城市道路交通安全狀況
從交通事故死亡人數的絕對值來看，同全國發展趨勢一樣，特大城市也出現了一個有趣的倒U型曲線特徵。在交通事故領域，通常使用每萬車死亡人數或每十萬人死亡人數來衡量交通事故狀況。研究顯示，特大城市的一個整體變化趨勢是每萬車死亡人數逐年走低，特別是在2002年以來特別明顯。
在交通事故安全風險領域，哪些城市最嚴重？如圖3所示，以萬車交通事故死亡人數來衡量，重慶市是所有城市中唯一超過5人的，高居榜首。其次是佛山、汕頭、廣州和上海，在4至5人左右。多數城市集中在3人左右，北京接近2人，而深圳則低於2人（南京市當年的資料缺失，所以未納入分析）。
中國特（超）大城市的民用汽車保有量和萬車死亡率（2013年）
如該圖所示，交通事故死亡率同民用汽車保有量存在顯著負相關關係，即機動車保有量越多的城市，每萬車死亡人數反而越低。這意味著車多並非交通事故死亡的原因，隨著機動車保有量的增長，許多城市都跨過了交通事故死亡人數高峰的“拐點”，開始進入下行期。
資料分析顯示，無論是交通事故發生起數、受傷人數、死亡人數還是直接經濟損失，在這些指標上，中國特大城市都出現穩步下行的趨勢，表明交通事故安全風險在逐步緩解。雖然在2000年前這些城市的交通安全事故風險都還在持續惡化，但是此後卻都不約而同地進入了穩定走低區間。
值得注意的是，在道路交通資料領域存在明顯的“資料打架”現象。無論是死亡還是受傷人數，公安部門與衛生部門的統計資料並不一致。比如，公安部門資料顯示，2002至2007年，交通事故死亡人數累計顯著減少27%左右，但衛生部門披露的資料則沒有明顯改變（減少8%且不顯著）。2007年衛生部的死亡登記資料顯示有8.16萬人死於交通事故，但公安部的則為2.21萬人，公安部門的資料只有衛生部門的三到六成。
中國道路交通事故的變化趨勢同發達國家的變化軌跡相似，即都出現了先增長後下降的倒U型分佈特徵。但是，道路交通事故的歷史走低趨勢並沒有持續，近年來的降低幅度明顯收窄，甚至出現反彈跡象，說明仍然需要警惕道路交通安全風險的湧動。
而且，儘管目前公安部門報告的資料讓我們得到一個值得樂觀的道路交通安全狀況，但是來自衛生部門的資料卻說明道路交通事故仍然值得警惕。這意味著雖然總體向好，特大城市的交通安全風險仍然值得特別關注。
三、城市道路交通安全的關鍵隱患
研究顯示，中國城市道路交通安全治理存在四大隱患，包括資料失真與風險難判、風險治理的跨部門協調難、決策與管理的科學程度不夠、對道路交通行為改變的重視不夠。
首先是資料失真與風險難判，這使判斷準確形勢並進行精準決策面臨難題。公安部門和衛生部門對交通事故死亡的判斷依據不同，這使公安部門報告的資料可能是低估的。另一個可能的原因是，中國自上而下的安全生產監管體制設定了嚴苛的“死亡指標”，塑造了公安部門傾向於“低報”交通事故死亡人數的激勵結構，使統計資料被人為操控，並導致統計資料的漏報、誤報、瞞報、謊報和低報等問題。如果資料本身的質量和可靠性問題得不到很好的解決，那麼任何有關風險評估和政策效應的討論都無法令人信服，並可能得出謬誤的結論。
其次是道路交通風險治理的跨部門協調難。在道路交通安全領域，跨部門協同是降低風險的關鍵所在，而跨部門協調難也是造成目前道路交通安全風險居高不下的主要原因之一。目前，機動車管理較為嚴格完善，汽車駕車者大體而言也較為遵守交通規則。但是助動車、電動自行車、自行車等，往往成為威脅交通安全的隱患，這些車輛的騎行者往往不遵守基本交通規則，亂闖紅燈嚴重，成為城市道路交通事故頻發的主要元凶之一。由於法律缺位和政府監管不力，這方面的問題業已成為道路交通安全領域最值得關注的痼疾。
再次是決策與管理的科學程度不夠。目前的道路交通安全管理仍然體現出簡單粗放和手工作坊的特徵，同科學決策和精準管理還有很大距離。儘管相關部門都配備了最先進的裝置和技術，但是它們能否真正得到使用卻不得而知。道路交通安全領域積累了大量科學證據，但是卻並沒有得到充分的重視和應用，存在嚴重的認知-實踐鴻溝。
最後是對道路交通行為改變的重視不夠。道路交通事故的發生同人的因素密不可分，如駕駛員的駕駛技能不過關、疲勞駕駛，行人闖紅燈和橫穿馬路，電動車和自行車逆行，等等。目前許多城市的交通安全風險治理仍然存在自我封閉和簡單粗放的傾向，無法基於準確和關聯的資料進行科學研究，並基於這些科學證據進行決策和優化。
四、提升城市道路交通安全的對策建議
針對目前特大城市道路交通安全風險治理所面對的挑戰，我們提出“四位一體”的政策建議，從目標管理、跨部門協同、大資料技術和循證決策入手，推動道路交通安全風險治理持續優化。
首先，加強目標設定和績效管理。在道路交通安全領域，已有實踐和研究都顯示，為國家和地方政府設立目標，有助於降低道路交通事故。瑞典等國家甚至設定了“零死亡”的目標，宣佈在2050年實現交通事故零死亡的願景。儘管零死亡是遙不可及的目標，但這種願景和信念的驅動，卻有助於在凝聚力量、獲得共識、贏得支援等方面取得長足進步，並推動交通安全風險降低。
目標管理是績效管理的重要方式，即通過自上而下設定目標，去推動政府部門執行政策和實現目標。各級政府推行安全生產目標責任考核，強化目標設定與治理，可能有助於績效管理的作用發揮。目標管理具有至關重要的意義，但是應避免問責壓力導致的弄虛作假、欺上瞞下等目標偏差現象的出現。
其次，強化跨部門協同治理道路交通安全風險。在道路交通安全領域，跨部門協同至關重要。道確保路交通安全不只是交通部門一家的事情，而是有賴於所有相關部門，如城市規劃、道路設計、市政建設、法律執行、醫療衛生、公安等部門的參與和協同。2003年10月，國務院建立由公安部牽頭的全國道路交通安全工作部際聯席會議制度，包括15個成員單位，2009年2月增至19家單位。
跨部門協同是道路交通安全風險治理的關鍵維度，應秉持依法治理的原則，推動跨部門聯動。對於危害道路交通安全的“馬路殺手”，要聯合多個部門齊抓共管並嚴懲不貸。法律的威懾力和嚴懲不貸，會讓心存僥倖的人們有所忌憚，並更有可能遵章守法。比如，2011年5月執行的“酒駕入刑”就是一個典型代表，說明依法聯合治理道路交通安全可以取得非常明顯的政策效果。
再次，利用大資料技術推動智慧交通。在道路規劃、紅綠燈設定、提示標識設計、交通警察巡邏與攝像頭監控等方面，都可以基於大資料技術推動道路交通安全風險治理創新。至關重要的是，要將道路交通事故資料同其他來源的資料相關聯，由此形成更有利用價值的資訊，推動道路交通安全風險治理的智慧化。如果能夠把有關道路交通事故的各類資料匯聚，並開發最有解釋力和預測力的演算法，將為道路交通安全風險治理提供智慧平臺，並極大程度降低道路交通事故發生率和致死率。
最後，加強道路交通安全領域的循證決策和管理。道路交通事故的發生離不開人的行為誘因，因此改變人的行為至關重要。除了強制性的法律和行政手段，還要應用行為科學的研究證據（此即“循證”的本意），“順其自然”地干預人們的交通行為。比如，道路指示牌、路燈、斑馬線、緩衝帶、超速提醒等方面的訊號設計，就應能夠引起人的注意併產生影響人的行為的作用。這方面的投入微不足道，影響機制深藏不露，但政策效果卻妙不可言。需要在交通安全治理中引入循證思想，在推行政策之前開展大量的政策實驗和相關研究，並基於證據去設計和執行政策。