農村宅基地閒置3000萬畝，使用權是否該向城裡人放開？
隨著農村土地制度改革三項試點臨近收官，目前全國多地正在總結相關試點經驗，醞釀下一步深化改革的意見建議，相關經驗有望在本輪土地管理法修正中正式“入法”。
農村土地制度改革三項試點，包括農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革三項試點，俗稱“三塊地”改革。2015年，中央印發《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，開始在全國33個地區實行為期兩年的試點。2017年底，全國人大常委會決定試點延期一年，將於今年年底結束。
“人走了，地退不出，錢進不來”——在“三塊地”改革中，宅基地如何放開一直是相對滯後且備受關注的焦點。在我國農村，隨著青壯年進城務工，不少“空心村”宅基地大量閒置，且存在“一戶多宅”、超佔多佔宅基地等問題。而與此同時，隨著城市化程序不斷深入，大城市尤其是特大型城市土地資源的日漸稀缺，城市建設用地正在逼近“天花板”。
根據中國社會科學院農村發展研究所《中國農村發展報告 ( 2017)》指出，2001-2011年全國農村人口減少了1.33億人，但以宅基地為主的農村建設用地反而增加了3045萬畝。研究發現，全國“空心村”閒置宅基地的綜合整治潛力約為1.14億畝。以北京為例，北京農村目前近八成村莊有閒置農宅，共約7.5萬套，其中六成左右為整院落閒置，個別山區村閒置率高到15%以上。在此背景下，農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革顯得尤為迫切。
全國政協經濟委員會副主任楊偉民在最近的一次公開演講中也透露，目前農村空置宅基地有3000萬畝，相當於目前所有城市建成的37%，比城市目前所有的住宅用地的總量還多。他呼籲，“三塊地”改革試點取得了不少成效，可以在思想上再解放一點，拿出一小部分農村控制的宅基地轉為城市居住用地，允許城市人下鄉購買宅基地的使用權。
該觀點一出，立即引發了城裡人能否下鄉購買宅基地使用權的熱議。中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英表示，楊偉民的觀點是進一步改革探索的一種嘗試，此舉不僅有利於增加農民的財產性收入，且有利於擴大建設用地供應。從改革趨勢上看，我們要放活土地要素市場，擴大流轉範圍，這有利於土地資源的有效利用。
但也有質疑聲音認為，土地政策是國家的基本政策，改革牽扯麵廣，鑑於目前房地產市場的基礎就是土地雙軌制，實施的阻力較大。此外，擔心房地產開發商可能會在短時間內到農村收購宅基地，通過建設莊園或者別墅等方式，從中獲取巨大的商業利益，而那些已經出讓宅基地的農村居民，很可能會在城市居無定所，進而影響社會穩定。
介面新聞記者注意到，在不突破“城市居民不得購買宅基地”這一底線的基礎上，目前一些地方針對宅基地制度改革進行了多種嘗試，並總結了一定的經驗。根據一些地方出臺的“三權分置”試點方案，相關農戶可從宅基地使用權的流轉中獲得租金、股息、紅利等多項收入。
以農業大省山東為例，今年7月份，山東出臺《關於開展農村宅基地“三權分置”試點促進鄉村振興的實施意見》，賦予村集體依法行使村莊規劃和宅基地分配、使用、退出、流轉等的管理職責，使其權責一致。本著“對非法佔用的行政強制退出、合法閒置的經濟槓桿調節、自願退出的合理補償激勵”的原則，探索有償轉讓、有償調劑、有償收回等方式，引導農村宅基地以多種形式規範有序退出。
山東規定，按照房地一體的原則，試點地區要合理確定宅基地和農民房屋通過轉讓、互換、贈予、繼承、出租、入股等方式流轉的適用範圍，設定流轉期限、途徑和用途。明確“城鎮和鄉村居民可利用自有住宅依法從事休閒、旅遊經營等。但不得違法買賣宅基地，嚴格土地用途管制，嚴禁下鄉利用農村宅基地建別墅大院和私人會館”。
山東還明確規定了“三個不能破”：耕地紅線不能破，防止受利益驅使減少農用地規模；轉讓紅線不能破，禁止宅基地農戶資格權轉讓；購買物件不能破，嚴禁城裡人到農村買宅基地。根據計劃，山東將在全省17個試點縣（市、區）進行“三權分置”試點工作，今年12月底前形成初步的制度性成果，2019年6月至12月，組織試點驗收。
作為山東17個農村宅基地“三權分置”改革試點，也是山東唯一的國家中小城市綜合改革試點市，青島市下轄的平度市於今年9月28日下發了山東首張宅基地資格權證書，引發廣泛關注。據悉，當天拿到宅基地資格權證書的19戶村民，可馬上憑證申請新的宅基地及新建住房系列補貼。
一位村民介紹，其在村裡有兩處房屋，其中一套面積230多平方米的房屋閒置了十幾年，在拿到宅基地資格權證書後，他打算藉著開發紅色旅遊的機會，把閒置的房屋出租出去用作旅遊民宿。如此一來，一年可以增加2.5萬元的租金收入，而這一收入基本可以趕上一年種地的收入。
據悉，此次發放證書的物件主要是為當地一紅色旅遊專案騰退出宅基地的村民。平度市國土資源局局長鄧偉玉表示，“這種‘頒證確權’的形式不僅給支援紅色文化產業園建設的老鄉們吃了定心丸，而且還將加快紅色文化產業園建設程序。宅基地‘三權分置’改革理順了村集體、村民對宅基地佔有、使用和收益的關係。”據介紹，平度下一步將從宅基地資格權認定起步，通過系列改革舉措引導農民盤活農村閒置資產，使土地成為搞活農村經濟、促進農民增收、推動鄉村振興的有力抓手。
作為全國聞名的小商品之都，浙江義烏也被確定為全國農村土地制度改革的試點城市。值得一提的是，在義烏農村，有大量淘寶店、批發商需要租住宅基地、民房用於日常運營。如今，隨著農村宅基地和農房納入不動產統一登記，拿到不動產證的村民便可通過農房辦理抵押。
義烏市相關負責人介紹，截至2017年底，該市已頒發農房不動產證2萬多本。農民經商辦企業用錢，可以不用找人擔保，只要憑自己的不動產權證就可以到銀行辦理。目前，義烏全市24家金融機構均可開展此項業務。
在宅基地改革試點中，各地紛紛加大閒置宅基地盤活力度，探索宅基地自願有償退出機制。自然資源部公佈的資料顯示，截至今年6月底，試點地區共騰退零星、閒置宅基地9.7萬戶、7.2萬畝；各地在確權登記的基礎上，積極配合開展農民住房財產權抵押貸款試點，截至今年6月底，辦理農房抵押貸款4.9萬宗、98億元，群眾獲得感明顯增強。
介面新聞記者注意到，在多地“試水”宅基地制度改革嘗試的背後，近年來，中央及各級主管部門對宅基地的政策放鬆力度正在不斷加大。
2018年1月，原國土資源部部長姜大明在2018年全國國土資源工作會議上提出，要完善農民閒置宅基地和閒置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。
“試點是抓典型、出經驗的工作方法。要以支撐城鄉統一土地市場為導向，使城鄉資源配置更平衡，盤活農村閒置土地，改變同地不同權、同權不同價現狀。群眾對這項改革是支援的，到底能起到多大作用，要靠實踐摸索。”原國土資源部副部長王廣華表示，要堅持大膽闖、大膽試，在不觸碰三條底線前提下，大膽探索實踐，形成可推廣、可複製的經驗做法。
隨著宅基地使用權流轉在試點地區進一步推開，儘管“城市居民不得購買宅基地”這一底線未有鬆動，但表述方式有所改變。
今年11月初，最高人民法院釋出《關於為實施鄉村振興戰略提供司法服務和保障的意見》提出，對於違規違法買賣宅基地、違反土地用途管制、工商企業和城市居民下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館的行為，依法認定無效。而對於城市居民利用宅基地使用權做非別墅大院和私人會館的其他合規用途的，意見並未表示反對。
楊偉民表示，“三塊地”的改革在這些縣市同步推進，進行綜合改革。這個改革試點取得了不少成效，可以在思想上再解放一點，在不改變農村建設用地，集體所有制前提下，通過所有權與使用權分開的產權制度改革，解決城鄉建設用地的市場分割問題，實現與國有土地同等入市，同權同價，最終實現城鄉建設用地市場的統一。
他進一步提出，允許農村進城落戶的人口在全國範圍內出售宅基地的使用權，收入可以用作在城市購房的初始資金，同時允許城市人下鄉購買他們宅基地使用權。
“通過各地的試點經驗來看，城市人下鄉購買宅基地的口子依舊沒有放開，這超出了農村‘三塊地’改革的試點範疇，但未來是否會放開，有待中央層面進一步的政策訊號。”中國社會科學院農村發展研究所研究員王小映對介面新聞記者表示，鑑於目前國家針對小產權房、非法用地、一戶多宅等問題尚未解決，如果改革不能控制好風險，會帶來新的問題，因而在短時間內完全放開宅基地購買權的可能性不大。此外，此舉會引發宅基地大幅增值，由於基層管理能力不足，加之地方對追求土地收益增值的衝動，很可能導致土地管理失控，影響農村社會穩定。
中南財經政法大學教授喬新生對介面新聞記者表示，討論我國農村土地制度問題，必須具有巨集觀的戰略思維。首先，必須為農民提供足夠的社會保障，因為只有這樣才能確保農村的其他改革大踏步前進。如果宅基地扮演部分社會保障的角色，那麼，在宅基地改革問題上就必須小心謹慎，如果允許城市居民到農村購買宅基地，我國農村居民的利益可能會受到損害。政府在土地改革過程中必須統籌兼顧，萬萬不可單兵突進，從而使改革成本越來越大，矛盾越來越多。
喬新生對農村宅基地轉讓表示贊同，但前提條件是，必須科學確定使用期限，使用期限屆滿不能自動續期，而應該明確使用權期限屆滿之後該如何處理住房問題。他認為，如果宅基地使用權到期之後，住房所有權人不願意轉讓自己的住房，同時不願意交出農村宅基地的使用權，那麼，農民的利益將會受到損害。反過來，如果宅基地使用權到期之後，農民不願意購買宅基地上的住房，那麼法律必須明確規定該如何處理，防止農民和宅基地住房所有權人之間發生嚴重的衝突。
“中國土地改革已經進入深水區，土地上附著的權利越多，可能產生的糾紛也就越多，處理糾紛的成本也就越大。決策者必須瞻前顧後，統籌兼顧，因為只有這樣，才能防止我國農村土地管理關係中矛盾不斷積累，才能確保農民利益不受損害。”喬新生說。
文|牛其昌 來源：介面