“網際網路+政務服務”跨部門資料共享的推進策略研究
摘要：[目的/意義]依據國家部署並結合具體政務服務事項探析“網際網路+政務服務”跨部門資料共享的推進策略,為進一步完善頂層設計和地方實踐創新提供指導。[方法/過程]以成都市527個行政審批事項為資料來源,以341條跨部門證照流動為基礎構建事項間和部門間社會網路,分析其中的資料共享特徵;同時針對該案例,比較分析以證照電子化為導向、以業務關聯為導向、以場景應用為導向三種不同推進策略在資料管理、平臺建設、體制機制、法律法規四個維度的區別。[結果/結論]認為三種策略在平臺、體制、機制建設方面存在很大差異;未來發展應實現國家層面的部署和地方實踐探索相互促進、相互支援。
0 引言
儘管是一個“老生常談”的問題,各級政府又在大力推進“資料多跑路,群眾少跑腿“的改革,但是跨部門資料共享依然是阻礙“網際網路+政務服務”建設提質增效的“攔路虎”。在國家層面,相繼出臺了《政務資訊資源共享管理暫行辦法》、《“網際網路+政務服務”技術體系建設指南》、《政務資訊系統整合共享實施方案》等,為跨部門資料共享提供了基本遵循;同時,天津濱海新區、寧夏銀川、浙江、廣東佛山、四川成都、貴州貴陽、湖北武漢等很多地方政府也做了一系列有益的實踐探索。遺憾的是,跨部門資料共享的推進還十分不理想,表現為資料共享平臺建設數量少、共享平臺建設質量差、資料提交質量不高、資料利用率低等。
如何有效推進“網際網路+政務服務”跨部門資料共享仍是一個迫切課題。由於電子政務系統建設普及率和政務服務數字化程度的大幅度提升,目前學術界更多是採用“政府資料”而非“政府資訊”來探究政府部門間的資料(資訊)共享問題。從資訊的角度看,行政審批的本質是行政機關根據公眾提供其擁有的先驗資訊(證照、申請表格等),再賦予其可以擁有的後驗資訊(新證照)的過程;“網際網路+政務服務”建設的本質則是將上述賦予後驗資訊的過程由依據公民自己提供的先驗資訊轉變為依據儲存在各類政務資訊系統中的資料。針對“網際網路+政務服務”採用“政務資料”更為貼切;跨部門資料共享應直接關注資料如何在不同政府部門擁有的政務資訊系統中共享。
本文基於對成都市行政審批事項的社會網路分析,並且依據相應的國家部署,探討“網際網路+政務服務”跨部門資料共享的推進策略,旨在為各地建設政務服務資料共享平臺、促進政府部門高質量提交資料、高頻率使用資料提供指導;同時進一步完善“網際網路+政務服務”跨部門資料共享的應用基礎研究。
1 文獻回顧
1.1 影響跨部門資料共享的因素
影響跨部門資料共享的因素主要包括以下三個方面:一是共享主體方面,分為動機和能力兩個維度,前者指部門是否願意向其他部門提供資料、是否願意接受和使用其他部門提供的資料,包括行政命令、績效評價、部門高層領導支援等;後者是指部門是否有能力提供資料或者使用其他部門提供的資料,包括系統對接、資料管理、部門預算等。二是共享客體方面,也就是需要跨部門共享的資料的自身特徵,包括資料的產生方式、儲存方式、使用方式、編碼標準等。三是共享環境方面,包括政務特點、部門間關係、行政體制、資料共享平臺和資料共享標準建設、鄰近地區間的競爭等。可見,跨部門資料共享的影響因素研究是比較系統的,其中也不乏紮實的實證研究;但是在實踐過程當中,政府部門更希望識別出關鍵的影響因素並且對認清其可能造成的各種影響。
1.2 跨部門資料共享面臨的挑戰
從地方政府實踐看,面臨的挑戰主要包括理念上的滯後(尤其是對“以人民為中心”理念的理解不充分、不深刻)、部門間的利益衝突(主要是“本位主義”的盛行)、地區間的資訊化程度差異等。但是從其背後的深層次矛盾來看,依然是體制、法律、機制問題。從體制上講,分散化、條條式的資料管理體制又缺少有效的資料協同造成跨部門資料共享成為“不可能完成的任務”,尤其是在市級、區縣層面,跨部門資料共享需求十分強烈,但是相關資料所在的政務資訊系統是由省級甚至國家層面的部門建設管理的,根本難以協調實施;在法律方面,對資料的歸屬權、使用權、共享管理權缺乏明確界定,對電子證照的使用缺乏明確規範,這些法治困境成為跨部門資料共享面臨的重要挑戰;從機制上而言,儘管很多地方試圖通過強化縱向問責機制、建立橫向協商機制、引入第三方評估機制等推動跨部門資料共享,但是這些機制常常由於黨委換屆、政府改革戰略變化等難以長期堅持下去,造成跨部門資料共享“時有時無”的被動局面。
1.3 跨部門資料共享的推進策略
在實踐推進上,首先是呼籲構建與政府治理相適應的資料管理體制、加快推進相關配套法律法規出臺或修訂、建立和完善監督和反饋機制等。具體的推進策略包括基於數字證書推進跨部門資料共享,基於向整體型政府審批轉型整合整合網路平臺實現跨部門資料共享,基於構建協商認可機制實現跨部門資料共享等。還有研究從技術層面探討跨部門資料共享的推進策略,例如提出基於大資料與知識整合構建“網際網路+政務服務”雲平臺實現多層級、跨部門資料整合和共享。
2 研究設計
2.1 資料採集與編碼
為了將研究置於具體的政務服務事項當中,本文選擇成都市政務審批公眾服務網站(http://egov.chengdu.gov.cn)的527個行政審批事項作為分析物件;資料收集工作於2017年11月1日至10日期間完成。針對每個行政審批事項,首先根據網站分類識別相應的政府部門,包括髮改委、國土局、工商局等41個部門;並採用字母對所有部門進行編碼,從A到Z,再從AA到AO,例如投促委編碼為“A”、經信委編碼為“D”、工商局編碼為“AA”、氣象局編碼為“AO”等。
針對每一個具體事項,進入各部門審批事項說明頁面,檢索並採集審批事項名稱、辦理部門、審批結果證照檔案和前置審批證照檔案共5個欄位,編碼方式為部門編碼加順序數字,如事項“技術改造專案核准”,審批事項名稱為技術改造專案核准,辦理部門為經信委,審批結果證照檔案為《成都市經信委關於伊伊伊有限公司伊伊伊技術改造專案申請報告核准的批覆》,前置審批證照檔案為《選址意見書》,《用地預審意見》和《環境影響評價審批證照檔案》,將該事項編碼為“D2”。
2.2 社會網路的構建
為了理清行政審批事項中跨部門資料共享的需求狀況(包括事項之間的資料關聯狀況、部門之間的資料共享需求),以及跨部門資料共享的可能方案以及各方案實施可能面臨的問題,本文采用社會網路分析法對採集得到的行政審批事項資訊進行分析。主要構建事項間網路、部門間網路兩種社會網路。事項間網路以行政審批事項之間的證照檔案進行關聯,即如果完成乙事項的審批需要以甲事項審批產生的證件檔案為前提,就形成由事項乙到事項甲的一條網路連線。部門間網路則是兩個部門之間事項連線的集合。例如,A部門全部事項中有m條指向B部門事項的連線;同時,B部門全部事項中有n條指向A部門事項的連線,那麼就建立A部門和B部門的連線(無向),並且將連線賦值為m+n。事項間網路是構建部門間網路的基礎。事項間網路的構建步驟如下:
Step_01:對每個事項的前置審批證照檔案,檢索是否有與之相同的審批結果證照檔案,若有且該證照檔案只有一個事項可辦理,則來源事項確定。例如,上文中《選址意見書》是“建設專案選址審批”事項的審批結果證照檔案,故可確定“建設專案選址審批”是“技術改造專案核准”的前置審批證照檔案來源事項。
Step_02:若該證照檔案多個事項均可辦理,統計過程中存在兩種情況:一是如果證照檔案的新辦事項、變更事項、複核事項和補辦事項均可產生該證件,此時僅將新辦事項作為證照檔案來源事項;二是如果多事項可以辦理同一個證件,但是情況不同,此時將多個事項均作為證照檔案來源事項,如《外商投資企業批准證書》可由“中外合資企業設立審批”,“外商獨資企業設立審批”和“中外合作企業設立審批”3個事項辦理,分別對應不同情況,若後置審批事項無特殊說明,將這3個事項均作為證照檔案來源事項。
Step_03:若未在已有事項中檢索到,使用搜索引擎確定其來源。如果來源事項為市級,將該事項作為證照檔案的來源事項,並將其新增至審批事項集合中;若干來源事項不是市級,僅記錄來源事項的層級和部門,例如事項“單採血漿站執業許可”前置審批證照檔案《設定單採血漿站批准書》是由省級衛生行政部門審批辦理的,將該證照檔案來源記錄為省級—衛生部門,對應的來源部門編碼為省_V。需要說明的是,由於所有與企業相關的審批事項均需提供《營業執照》。如果將其作為事項間的關聯條件,則會產生大量的事項間連線,遠遠超過其他證件檔案,不利於觀察規律。因此,將《營業執照》作為常規的證件,不作為關聯條件確立事項間連線。
3 社會網路分析
3.1 證照流動基本情況
如表1所示,527個行政審批事項共涉及669條證照流動,即事項之間的證照依賴。在市級層面共有575條證照關聯,佔85.9%,表明內部的證照流動佔絕大多數。在575條市本級證照關聯中,有234條是部門內部的,341項是跨部門的、佔59.3%。對行政審批資料共享而言,跨部門是重點,但是也不可忽視部門內部整合共享。同時,還存在94條跨層級的證照關聯情況,即在市級層面辦理一些行政審批事項需要依賴從國家、省級、縣級層面辦理的相關證照。在94條跨層級證照關聯中,有59條是市級-縣級之間的、佔62.8%。對行政審批資料共享而言,還應考慮層級之間的證照流動和共享。對於市級政府而言,實現本級層面的資料共享,尤其是跨部門資料共享是建立政務服務資料共享平臺,因此本文重點分析341條市級層面的跨部門證照流動。
3.2 事項間網路分析
對於341條市級層面的跨部門證照流動所形成的有向事項間網路而言,每一個節點代表行政審批事項;節點的入度表示對應事項需要使用其它事項審批結果形成的證照檔案數量;出度則代表對應事項審批結果形成的證照檔案被其它事項使用的數量。因此,節點的入度越大表明對應行政審批事項對資料共享的需求越大;相反,節點的出度越大表示其它事項對該事項審批結果的資料共享需求越大。經統計分析,出度大於等於1的節點共有75個,僅佔全部事項數(527)的14.2%。可見,跨部門的資料共享需求呈現出較為集中的態勢。
表2列出了出度排名前20的審批事項及其對應的證照檔案。由表2可知,出度排名前20個審批事項共涉及225條(出度總和)證照流動,佔全部市本級跨部門證照流動數量(341條)的65.9%。若能夠實現這20個事項對應的證照檔案在相關的行政審批事項中共享,便能在較大程度上改變公眾“辦證難”的局面。進一步而言,國土局出具的《不動產權證書》、工商局出具的《企業名稱預先核准通知書》、環保局出具的《成都市環保局關於伊伊有限公司新建伊伊專案環境影響報告書的審查批覆》是被其它部門行政審批事項使用最多的證照檔案,分別有17項、17項、16項。
同時,呈現出集中在特定領域的特點,例如建設工程領域的證照檔案就包括規劃局出具的《選址意見書》、《建設工程規劃許可證》、《建設用地規劃許可證》,市建委出具的《建築工程施工許可證》、《房屋建築工程竣工驗收備案檔案》,及消防局出具的《建設工程消防驗收意見書》。另外,一些證照的流動可能伴隨行政體制改革或者行政審批改革而消失或者發生變化,例如表2列出的地稅局和國稅局都會出具《清稅證明》,但國稅地稅合併後該證照檔案的出具很可能會發生變化。
3.3 部門間網路分析
對於兩個部門A和B而言,可能存在兩個方向的證照流動,一是由A到B的證照流動,另一個是由B到A的流動。為了更為直觀地反映兩個部門間的證照流動,部門間網路的構建採用無向圖形式,從中能夠更為清晰看出部門之間的業務關聯程度。同時,為了更為清晰觀察部門間關聯,本文采用以下方式繪製部門間網路:首先,按照兩兩部門間的證照流動總數,對相應的部門連線進行排列;然後,將全部的證照流動做近似地三等分,排在最前面的部門連線的關聯度會最大,中間的次之,最後一部分的關聯度會最小;最後,分別繪製相應的部門間網路,即證照關聯度高、證照關聯度中、證照關聯度低的部門間網路。
4 推進策略
4.1 三種可能的推進策略
借鑑浙江省、山東青島、湖北武漢、貴州貴陽等地的推進狀況,將相關的推進策略總結為三種類型:第一種型別是以證照電子化為導向,即將全部行政審批事項涉及的所有證照檔案電子化,同步發放證照的紙質件和電子件;在辦理行政審批時,企業或公眾不再提供證照或批准文書原件、影印件,只需要提供檔名稱、文號、編碼等資訊供辦證人員查詢驗證即可。在推進過程中,需要重點關注使用率高的證照;在本文的案例中,就是事項間網路中出度排名靠前的審批事項所對應的證照檔案,例如排名第1的《不動產權證書》。在推進過程中,持續關注各部門的證照是否電子化、證照資訊能否被其它部門查詢以及電子證照是否被其它部門所接受。以證照電子化為導向的推進策略能夠將行政審批過程完全依賴於政府部門的業務系統和政務服務資料共享平臺,大幅度提升行政審批效率。但是,這一策略面臨沒有完備的法律法規保障、資料安全性要求非常高的挑戰。
第二種型別是以業務關聯為導向,即針對業務關聯比較緊密的政府部門整合共享相應的業務系統;在行政審批時,企業或公眾依然需要提供證照或批准文書原件、影印件,但由於部門間已經實現資料共享,能夠加快行政審批流程。對於成都市行政審批而言,可根據證照關聯強度由高到低,分類別、分步驟推進部門間的資料共享。首先打通證照關聯度高的四個成分所對應的部門,例如國土局、規劃局、發改委、市建委等8個部門間的資料共享;接著,打通以工商局、國土局、發改委和規劃局為中心的四個星型網路中所對應的部門資料共享;最後,打通涉及部門多但證照流動偏少的部門間網路所對應的跨部門資料共享。第二種策略易於識別到重點部門或者牽頭部門,制定較為明確的跨部門資料共享實施方案。
第三種類型是以場景應用為導向,即將推進跨部門資料共享置於具體的應用場景之中,例如“建設工程專案審批”,對涉及到政府部門、行政審批事項、證照檔案進行梳理,然後組織涉及部門協商資料共享的方案並且給出具體的行動方案,確保在指定時間節點實現相應的資料共享。在推進過程中,第三種策略具有非常明確的目標,即使有一個部門、一個事項、一個證照檔案沒有考慮清晰、沒有實現共享,整個應用場景就不能夠“從頭到尾”實現。在推進過程中,應首先考慮對應證照使用頻繁、跨部門流動量大的應用場景,一旦在幾個場景中順利實現資料共享,就能夠積累相應的經驗,快速實現其它場景的跨部門資料共享。同時,也可以考慮領域非常集中的應用場景,例如涉及到人社局和統籌城鄉和農業委員會的應用。
4.2 三種推進策略的比較
為了進一步區分三種不同推進策略,本文從資料管理、平臺建設、體制機制、法律法規四個維度(又分為10個子維度),如表3所示。
在資料管理方面,以證照電子化為導向的推進策略在共享審批資料的同時還會共享電子證照,這些資料能夠直接用於行政審批事務的全過程,公眾在辦事中不再需要提供紙質證照,因此對資料安全性要求極高,平臺裡的資料一旦被篡改、丟失將會造成審批不當或者錯誤的狀況。相反,另外兩種推進策略僅僅共享審批資料,共享的資料僅用於審批前、審批中驗證,還需要依賴公眾提供紙質證照,所以對資料安全性要求並不是很高。
在平臺建設上,以證照電子化為導向的推進策略需要統一實施市級資料共享平臺建設並提供多種資料交換方式(需要同步傳輸電子證照);以業務關聯為導向的推進策略可以根據部門間證照關聯情況分階段實施市級資料共享平臺建設、資料交換內容相對簡單;以場景應用為導向的推進策略根據應用場景的重要程度分階段實施,針對在建的應用場景需要集中實施建設,否則不能夠實現資料在整個場景中共享。相應地,對於部門業務系統的改造,第一種策略也需要統一實施改造,第二種策略是分批實施,第三種策略則是分批集中實施改造。對於縱向資料共享平臺貫通(國家級、省級、市級資料共享平臺),第一種策略要求及時貫通全部的資料,第二種和第三種策略需要貫通相應階段或批次對應的資料;後面兩種策略的實時共享資料量也相對小一些。
在體制機制上,三種推進策略的要求是差別很大的。以證照電子化為導向的推進策略要求建立完善資料治理體制,從國家、省級、市級層面明確相應的管理部門,否則在實際推進過程中無法掙脫地方探索的外部制度約束;同時建立自頂而下的資料共享推進機制,由國家層面率先建立相應的跨部門資料共享機制,接著是省級層面,最後在市級層面建立資料共享協調機制。以業務關聯為導向的推進策略主要採用“牽頭部門+參與部門”的方式推進資料共享,這也是目前最為常見的方式;在機制建設方面,首先強調橫向的資料共享協調機制,同時建立與省級、國家層面對應部門的資料溝通機制。這一策略面臨著協調難的困境,例如對於圖3所示的資料共享,涉及的部門非常大、證照關聯並不強、還可能需要協調上級部門。以應用場景為導向的推進策略,同樣需要設定專門的資料共享機構,但是其職責並不太多;同樣需要建立自頂而下的資料共享推進機制,否則無法實現場景無“斷點”。與第一種和第二種策略相比,第三種策略採用按重要程度分步建設方式,在各階段具有明確的共享目標和任務,因此資料共享協調機制的考核和激勵方面也更易於組織實施,但是在實施前需要制定詳細的行動計劃和實施方案。
在法律法規方面,以證照電子化為導向的推進策略需要出臺《電子證照法》,第二種和第三種策略並不要求。但是,三種推進策略都需要明確資料的歸屬權、使用權和共享管理權。
5 結論與建議
實現跨部門資料共享是“網際網路+政務服務”建設的內在要求,是國家戰略部署的核心內容,也是地方實踐探索的重點和難點所在。本文基於成都市行政審批事項的社會網路分析,發現跨部門資料共享存在證照需求程度差別大、部門關聯程度不一致、涉及不同層級等特徵;針對相關審批事項及證照關聯狀況,結合國家戰略部署,從資料管理、平臺建設、體制機制、法律法規四個維度比較分析三種推進策略的區別,指出三者在平臺、體制、機制建設方面存在很大差異;認為完全實現證照電子化對資料安全性要求極高,並要求出臺法律加以規範。
結合本文分析和實踐狀況看,目前存在的主要問題是國家層面的頂層設計與地方層面的實踐探索之間的協調不夠、結合不緊:國家層面非常強調目標、方案和時間點,但對跨部門資料共享的基礎性工作重視不夠,這給地方層面的實踐探索造成很大壓力或阻礙;地方層面的實踐探索則過於關注按時實現上級要求、過多宣傳表面上的推進效果,常常忽視需要開展大量紮實工作才能完成的保障性條件建設,因此難以形成具有推廣價值的創新“模板”。
針對未來發展提出如下建議: 一是 在國家層面的部署上,應在給出明確目標、技術方案和時間要求的基礎上,進一步完善重要的基礎工作,例如推動自上而下的資料治理體制改革、建立自頂向下的資料共享推進機制、進一步加快《電子證照法》等法律的制定; 二是 在地方探索層面應更多關注保障性條件建設,例如應結合具體的業務事項或應用場景深入研究資料的歸屬權、使用權和共享管理權,為國家儘快制定政務服務資料共享管理辦法提供實踐依據和理論支撐。實現面向“網際網路+政務服務”的跨部門資料共享需要國家層面的部署和地方實踐探索相互促進、相互支援;否則,國家部署難以落實、地方探索難以持續。
參考文獻：略
作者：張會平 電子科技大學公共管理學院，胡樹欣 武漢大學資訊管理學院
來源：《情報雜誌》
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