中國官僚體系並不符合現代政治規範

南方都市報：中國是文官官僚體系運轉歷史最悠久的國家，關於中國官僚體系的價值與作用的爭論非常多。很多學者就指出官僚體系本身是一個理性的機構體系，比如有些漢學家指出官僚系統的理性運轉才維持了中國國家的理性，中國整個國家的正常執行依賴這種理性，那麼中國官僚組織是否是如此高度理性，和韋伯所指出的現代官僚體系是否是一回事？

周雪光：中國的官僚體制和通常意義上的官僚體制，或者說韋伯意義上的官僚體系，還是有差別的。美國哈佛大學的中國史學家孔飛力在《叫魂》一書裡講到，中國歷史上的君主官僚制的最大特點就是兩種權力並存，一種是君主的任意專斷權，另一種是官僚權力，後者是指官僚在他的職位上可以行使的權力，例如一個縣官，一個州官，他們可以在官位上行使他的許可權範圍內的權力，包括收稅，包括判案，包括管理民生事務。但是中國的官僚體制是受制於皇權的，他是向上負責的，這是中國的官僚體系和韋伯所謂的現代官僚體系最大的不同。從中國大歷史角度來講，中國官僚體系是理性的，也是忠誠的，很有效率地幫助皇權行使他的執政功能，但另一方面皇權和官僚體制之間總是存在著摩擦和矛盾，這也貫穿了中國的歷史。今天中國官僚體制，實際上還有很多歷史上的特點。從肯定的方面講，建國以來，中國官僚體制有著很多正面的積極的東西，包括推動了經濟發展。最近這三十年經濟發展，可以說在很大程度上是在官僚體制的各級政府推動下，甚至說他們自己成為經濟主體的情況下推動起來的。但是官僚體系也可能會產生很大的問題。例如大躍進時期的資訊傳遞中的失誤和隱瞞，這也是官僚體制造成的，它導致了非常嚴重的後果。所以官僚體制的兩面性非常大。在許多特點上與西方韋伯意義上的理性官僚體制是不一樣的。

南方都市報：你覺得中國傳統官僚體制它的理性和韋伯說的現代理性之間的最大差異是什麼呢？除了向上負責，它本身表現的理性邏輯結構是怎樣的呢？

周雪光：從形式上看，中國官僚體系和韋伯所謂的現代理性組織在很多方面非常相似。最早西方的文官制度建立之際，也借鑑了中國傳統官僚體系的運作經驗。韋伯講官僚體系特點是等級制度，傳遞資訊是通過成文的檔案來傳達的，有嚴格的規章制度，告訴每個官員應該做什麼不能做什麼，這看起來和中國的官僚體系很相似。但是在實際的運作中，兩者的差別非常大。首先，中國的官僚體制是依附於皇權的，而西方的官僚體制依附於程式理性，或者是依附在按照程式理性產生的法理權威上。韋伯說過，這一理性官僚體制受到規則的束縛，本能上排斥因事而異，因人設規的做法，用韋伯的語言說，理性官僚體系是非人格化的。這點中國官僚體系是做不到的。在中國，生存在官僚體制內的官僚，對他的上級有人格依附關係，換句話說官員職業生涯的生死予奪是掌握在他的上司手上，而不是以規則為本。所謂西方的官僚體制是對所制訂的程式負責，而中國官僚體制是向上負責，因此人際化關係非常強。

中國歷史上的官僚體制是依附在皇權之上的，皇權本身兼有韋伯所謂的傳統權威和卡里斯瑪權力兩者色彩。所謂卡里斯瑪權威就是指建立在領袖超凡秉性或魅力之上的權威型別，所以又稱為魅力型權威。現在，中國官僚體系所依附的領袖是建立在卡里斯瑪權威之上的。卡里斯瑪領袖需要直接和群眾形成一種政治關係，但是治國又需要官僚體制，所以這就產生了許多糾結。一方面領袖用官僚體制來建立和人民的穩定紐帶，另一方面官僚體制又有自己運作機制和邏輯，把領袖和人民群眾是隔離開來了，變成按部就班的組織操作過程。這是領袖所不能容忍的。所以在卡里斯瑪權威體制中，領袖、官僚、群眾三者間有著內在的緊張。毛澤東和官僚體制經常發生衝突，他經常批評幹部官僚主義，不能及時地貫徹他的意志，不能把人民有效組織起來去貫徹他的意志。毛試圖通過製造許多運動，如大躍進等，來打破官僚體系運作的這種慣性，試圖通過這種運動治理的方式解決這三者之間的緊張。但是這種緊張是一個體製造成的，是國家治理的邏輯造成的。卡里斯瑪權威和需要和群眾發生密切的互動，需要在這個過程中不斷地創造奇蹟來證明他的超凡的秉性。趙鼎新教授指出中國政府強調績效表現型的政治合法性，這其實就是卡里斯瑪權威不斷證明自己超凡秉性的需要。而官僚體制在這個過程中可以幫助領袖組織人民，可以調動動員資源，來創造奇蹟，大躍進就是這樣一個例子。但是官僚體制有自己的運作邏輯，不能完全貫徹卡里斯瑪權威的意志。從領袖的角度來看，官僚體制的種種做法切斷了他和群眾之間的密切聯絡，一旦切斷這個密切的聯絡，他的合法性就受到了威脅了。他想創造奇蹟的能力也就受到限制了，所以這時官僚體系又成為他施政的障礙。建國以後的各種政治運動和變化調整，很大程度上反映了卡里斯瑪權威的種種嘗試，試圖怎麼樣解決合法性的問題，試圖創造奇蹟，創造政績，解決官僚體制妨礙領袖和群眾之間關係的問題。

南方都市報：是否可以說官僚體系本身的理性被領袖的卡里斯瑪權威所遏制了？如果按照官僚體制本身理性運作，並不會產生大躍進或者文革這樣錯誤，反過來說，是否這種官僚體制本身的理性本身是積極的，需要發揮的？

周雪光：這需要進一步做分析，官僚體制理性就是照章辦事，但是規章制度是誰來建立的呢？在西方是程式理性下的民主政治，由選民選舉出來的政治代表人物來管理官僚體制。政治領導更替過程中，官僚體制也會發生相應改變。例如美國前總統小布什，很多人都反感他，但是他一旦通過合法程式被選上了，他發號施令大家要接受，這就是程式理性，不管你喜歡不喜歡，都要接受合法程式產生的結果。如果要改變這個結果，也要通過正當程式。但是在歷史上的中國官僚體制是附屬於皇權的，而皇權是建立在傳統和卡里斯瑪混合型權威的基礎上的，不需要經過法理權威認定的，皇權的任意專斷權可以打斷官僚過程、改變這一過程的結果。建國以後我們的政治領袖產生有了變化，形式上選舉產生，但實際上仍然有著任意專斷權，也就是說，領袖不對所謂的程式理性負責，依賴的還是自己和群眾的直接關係，所以說法理權威僅是其表，卡里斯瑪權威為其實。官僚體制是對這樣一個領袖權威負責，所以中國官僚體制理性並不是現代程式理性，而是有著它獨特的內在規律。比如說中國歷史上科舉制度選拔出官員，這些學子一旦金榜題名，選拔做官，他就會拜訪他考試時候主考官，為什麼這樣？因為這種關係對他來講非常重要，既是確認門生關係，同時也是進入官僚體系的關係網路。例如明代的張居正，周圍有一群門生，成為他的黨羽，推動實施他的政策方略。所以中國的官僚體制不是像韋伯講的那樣靠規章制度連線在一起，而是在很大程度上靠人際關係來維繫的。因為這個原因，當皇權或者後來卡里斯瑪領袖，在試圖通過大規模運動來推動他個人意志的時候，這個官僚體制可能會非常配合，而不是理性地說我以規則為本，從而拒絕自上而下的但不符合規則的指令。這種支配形式為中國官僚體制帶來了很多獨特之處，我們要改造這種官僚體制，小打小鬧是不行的，必須改變制約它的整個支配方式，改變這背後的政治邏輯，中國官僚體制才會有真正的改變，僅僅就事論事地整頓官僚體制是無法真正解決問題的。

官僚體系的變化有賴於政治權威的來源變化

南方都市報：中國官僚機構中經常出現朋黨，但是政黨又經常演化為一個官僚機構，這反映了中國政治的什麼特點？

周雪光：官僚組織是一個組織形式，有科層等級，通過成文方式來傳遞資訊，傳遞指令，有著正式規章制度。從這個意義上來講目前中國的黨政都是官僚組織，這個本身沒有太大區別的。但是在中國具體的制度安排上有著黨和政府之分，我覺得，當前中國這種黨政安排，實際上有其歷史的根源。中國歷史中“官”“吏”間的區別有點類似於我們黨和政府。“官”是通常代表皇帝到下面去行使權利的，科舉制度網羅全國俊秀，逐層選拔，登科及第者，朝廷封官錄用，由皇帝派遣在全國各地流動做官。他可以被派去管理一個距離自己家鄉到幾千裡以外，語言不通，一無所知的地方。我們過去的文人都沒有職業訓練，既不懂判案，也不懂稅收制度，當然他可能帶著自己的幕僚。這些主要的工作都是靠在當地土生土長的、很低級別的吏來負責。吏不是正式官員，是屬地化的，不能流動。而官是皇帝可以調動來調動去的，他們執行皇帝的旨意，代表皇帝行使權力，或者聽從於皇帝的動員。官領導吏，而吏具體辦事，與目前中國的黨政關係頗為類似。各級黨委是一個動員機制，主要是貫徹最高的意志，黨通過一個非常直接的系統，及時把上面的把意志傳遞到下面去，按照自上而下的指令進行動員貫徹，而政府實際上是具體做事情的。

當然皇權時代基層官員除了收稅、斷案，基本上沒有太多其他事情。而現在黨和政府管理的事務就多了，機構變得非常龐大，資訊傳遞，利益格局的問題凸現出來。但是現在的黨和政之間的主從關係，即黨來代表最高領袖或者執政黨意志，而政是作為用的手段，這和我們過去講的官和吏關係，似曾相識，這依然是歷史上中國國家的治理邏輯。

南方都市報：我們經常說一個現代國家轉型，其實就是現代政府形成，現代政府的轉型。中國近代經過了許多次的改革和革命，為什麼這種政治治理的邏輯沒有發生根本的轉型？

周雪光：這種政治治理邏輯的轉變是一個非常複雜長期的事情，不可能一蹴而就。當然從歷史上看中國確實錯失了很多機會。1949年建國的時候，現代國家的基本形式即是法理權威，我們叫人民共和國，人民是國家的主人，國家治理也是順其自然地採納了現代國家的法理權威的形式。共產黨管理國家的合法性基礎是人民，也有授權的程式如人民代表大會等。可以說，在建國初期，法理權威和卡里斯瑪權威同時存在，屬於一個混合型權威形式，何去何從尚未有定論。法理權威和毛澤東的卡里斯瑪權威之間有著緊張關係。但隨著毛澤東個人逐漸的變化，在歷次的政治運動中，卡里斯瑪權威佔了上風，法理權威被排斥邊緣、束之高閣，而毛個人的意志成為黨的意志，成為國家的意志了。可以說，我們未能形成一個法理色彩更重的執政形式。

文革以後共產黨吸取歷史教訓，採用了一系列新的制度安排，包括實行任期制，包括實行崗位替換等等，試圖逐漸去掉卡里斯瑪權威，向法制、程式理性轉變。但是在執政黨治理國家的時候，還是缺少不同於卡里斯瑪權威的合法性基礎，還需要政績來張揚它的合法性。我為什麼還是執政黨呢？因為只有社會主義才能救中國，只有我才能讓大家過上好日子。所以在卡里斯瑪權威基礎上，它還是要追求政績合法性，這一基本的支配形式沒有變化，根本上的結沒有解開。我們做的很多事情還是有意無意地推動卡里斯瑪權威，還是說要相信我們的黨會怎麼樣怎麼樣，要相信我們的領袖會怎麼樣。而不是說我們有沒有一個制度，可以通過程式理性來實現法理權威，也就是依法治國。這個問題就解決不了，所謂治國方式或者講治理邏輯就沒有根本的變化。

南方都市報：我們既然講官僚機構有自己的理性，那麼他是否也會有自己的風險意識和程式。自己會形成某種權威，而不再依靠其他的政治權威？

周雪光：這個是很好的問題，我沒有答案。一方面，官僚體制是一種組織形式，是被用來達到實現某一種治理的目標，也可能是卡里斯瑪權威來支配它，也可能是法理權威來支配它。但另一方面，也有另外一種威脅，即這個官僚體制本身變成一個利益主體，一個權威型別。中國歷史上，長期以來官僚體制是附屬於皇權的；在今天，這個官僚體制是從屬於黨和國家權力的。但是現在有一種趨勢令人擔心，就是黨和國家逐步走向官僚化，有可能演變成為一個整體性官僚體制。這個官僚體制不是建立在我們說的法理權威之上，而是通過一種官僚國家的形式出現。國家是合法的暴力，這一體制可以通過合法的暴力在一定的時期裡將社會束縛其中。

雖然歷史上並沒有這種純粹形式，這種可能性至少邏輯上是存在的。官僚機制自己變成一個利益主體，表面上也許會去尋找一些法理權威、傳統權威，甚至卡里斯瑪權威的因素作為裝潢，建立一種混合型權威，但是實際上官僚體制本身成為一個主宰社會的治理方式，成為合法性基礎。這有點像奧威爾筆下的1984，由國家官僚機器來主宰一個社會了。

南方都市報：這種情況的確非常可怕，那麼如何防止這種可能，同時向一個相對好的方向轉變，官僚機制是否會主動去尋求現代的法理權威？從過去提改革開放，加強經濟建設，後來又有社會建設等等，不斷的變化和調整，直到現在又提政社分開，這僅是官僚機構的自身組織調整，還是說在尋找新的合法性基礎？

周雪光：我認為，在今天，官僚體制變化的更大的動力，來自於現代社會的多元化發展所產生的壓力。也就是說，社會的變化迫使官僚體制去尋找新的合法性基礎。官僚體系畢竟生存在一個社會裡面，它在管理社會，而這個社會正在發展變化。社會群體有著各種訴求，他們的利益需要某種形式表達出來。目前的社會狀況在很大程度上也反映了這個趨勢，比如說我們看到很多抗爭。官僚權力試圖管理民眾，而民眾對官僚的管理不滿意，不能接受不合理不合法不合情的管理，這個時候社會群體就會有各種自覺不自覺的努力，通過某種方式來抗爭。社會抗爭迫使官僚體制尋找新的解決辦法。這就可能推動尋找新的合法性基礎的努力。所以說，這個過程中，一方面是官僚體制在不斷通過內部改革而理性化，但更為重要的是，民眾的呼聲和抗爭在推動著官僚體制不得不尋找新的合法性基礎和新的治理機制，否則會危機四伏，隨時都可能發生問題。

我覺得中國執政黨和政府官員在嘗試一些新的想法和試驗，試圖尋找新的途徑來改造這個社會，把這個社會用新的方式組織起來。現在的很多做法和口號，包括黨建，包括基層民主等等，我覺得都體現了不同方向上的嘗試，目的都是想解決或者緩和中國社會出現的各種矛盾緊張。我的基本判斷是，目前中國社會的多元化趨勢已經有了長足的發展，這個社會已經超出了現有官僚體制架構所能包容的狀態。現在的一些制度設計試圖將多元化社會發展重新束縛在官僚體制之中，但我以為這是做不到的，也是不明智的。我以為，在目前的社會建設大潮中，政府的當務之急首先不是去統管社會，而是要去適應這個正在變化的社會。要尋找到在多元發展的社會裡面新的合法性基礎。我覺得社會建設的一個主要方面是社會與官僚體制的關係問題。這個社會發生了非常大的變化，我們過去的管理形式無法應對現在這個社會了。我們習慣於自上而下的思路，頂層設計的思路。但是現在的主要問題是政府能否適應社會，如果不能適應社會，政府就會不斷處於與社會的摩擦中，這就會迫使政府不斷改變。如果能夠在政府和社會的互動建立起良性機制，經過一段時間的變化，政府可以更好地適應變化中的社會，走出我們現在面臨的緊張衝突。如果不能建立沒有這樣的機制，那麼什麼結果都是可能的，包括大規模衝突，而大規模衝突極可能會導致大的歷史倒退。

中國政治轉型必然是長期的歷史過程

南方都市報：是否說在新的政治權威形成過程中，傳統的政治權威形式是要排斥的？

周雪光：韋伯關於權威分析模式給我們提供了一些分析概念，幫助我們去認識分析這個問題，並不是說給出確定的答案。其實不同的國家都有形形色色的權威型別，並不是純粹的法理權威或另一權威型別。卡里斯瑪和傳統權威也多有結合，反映了過去歷史發展的很多特點。在這個意義上來講，不是說韋伯規定了我們道路非此即彼，而是說韋伯關於合法性基礎和權威型別的思路幫助我們去分析，如果不同權威型別混合的話會產生什麼樣的影響，會產生什麼樣的制約條件。中國有著幾千年歷史的官僚體制，它的很多做法，不是短期能夠改變的。日本現在有很強的法理權威，選舉制度很嚴密完善。但是你看日本的官僚體制，包括政府和民眾之間的關係，仍然有很多傳統的東西。所以政治權威形式有非常多的不同混合型別，這與一個國家的歷史脈絡是緊密聯絡的。將來中國不管什麼建立什麼樣的權威形式，總會有著長長的歷史的影子，這是歷史使然。

南方都市報：你提到了社會會主動推動國家變化，這也是當前很多人的想法，一兩個領袖是靠不住的，要靠社會自己的努力，這樣的情況下，中國未來還需不需要卡里斯瑪權威？

周雪光：中國為什麼在1949年建國後產生現在卡里斯瑪權威為實，法理權威為表的政治權威形式？我以為，這是歷史的選擇，這不是說我們希望不希望，要不要。中國區域性差異非常非常大，有著多民族多文化的共生並存，社會的要求也複雜多樣。真正建立一個大家都能夠接受，而且日常生活都可以實施的法理權威，我想需要一個長時期的演變過程。在這個過渡的過程中，需要一個相對來講穩定的還能被各方接受的政治權威，我不知道這樣一個權威是卡里斯瑪權威還是其他權威型別，但即使是現代社會中的法理權威也常常滲透著卡里斯瑪權威。法理權威與卡里斯瑪權威也會產生緊張，要解決這個緊張，就有一方要衰弱，但是這個衰弱不是說要完全退出，歷史上的卡里斯瑪權威可能會通過某種形式比如儀式化形式保留下來。在中國，卡里斯瑪權威的土壤非常非常深厚，在社會動盪、民生凋敝的時代，民眾心態中期盼有卡里斯瑪英雄出現，把種種弊端一掃而光。所以我們常常說，時勢造英雄。中國現在面臨的危險是，對卡里斯瑪權威的呼喚可能成為走向法理權威的障礙，導致歷史的倒退。當然，卡里斯瑪權威的演變也可能過渡到法理權威的建立。權威模式的轉化在歷史上有著許多不同軌跡，需要因時因地地具體分析。

南方都市報：新一屆政府成立之後，很多人預期下一輪央地關係再調整，一個有趣的現象是，歷史的考察中國各級政府，只有中央政府和縣一級政府是穩定的。中央必須要通過中間層級才能管得了縣，這個中間層級的政府從來都不穩定，明代之後，稍微有個變化就是省級政府相對穩定了，這說明了什麼問題，未來央地關係再調整應該如何變？

周雪光：這是非常有趣的現象，是值得研究的事情。我沒有研究過，所以沒有太大發言權，我是這樣看的，在中國，中央政府和地方政府關係歷來是在波浪式調整過程中，總是放一放收一收。包括你說的這種情況，中央和郡縣之間關係不斷變化，郡州府道不斷變化，用我的話來說，這是皇權和官僚權力之間關係在不斷的調整中。這反映了中國國家治理中的一個深刻矛盾，就是一統體制與有效治理間的矛盾，要通過調整這兩個關係緩和這個矛盾。中國歷史上的治理邏輯的核心是皇權的任意專斷權，最高領袖大權在握，但因為治理規模過大，不得不依靠官僚體制，所以會下放一些權力到各級政府，當這些下放權力出現問題或產生威脅時，就將權力向上回收。而集權又會產生“一管就死”的弊病，所以又不得不再次放權，如此迴圈往復。要真正解決這個問題，我以為，要考慮新的治理的形式。有一些權力不是說放收問題，而是要在中央與地方之間把權力界限劃分明確。權力和責任是相聯絡的，有了權力就要有相應的責任。有一些權力就應該是地方的，就放在地方，而責任也就應該在地方。這樣做，中央政府就可以隨之減輕了政治壓力。我們看安全生產這個例子。我們看到，每年國務院發緊急通知，要求各地注意安全生產，似乎全國只有中央政府一個積極性。如果將安全生產的許可權與責任明確劃分給地方政府如省政府，相應的政治壓力也就不再會導向中央。安全生產出了問題是各個省負責，各個省都有積極性來完成這個責任。中央政府可以通過制定規則，來推動安全生產的落實。比如說，中央政府利用規則來推動事故曝光，鼓勵新聞調查。中央政府有積極性，因為他不想讓這個問題存在，而且它不承擔由此產生的政治壓力。而各省政府也有積極性要把這個事情做好，因為這是它執政的合法性之一，如果一個省總出現問題，領導就會覺得位置不牢固，因為老百姓就會不滿意，會質問，為什麼其他省生產事故少，而我們這裡發生這麼多的事故。這樣，中央政府就可以通過新的機制來制約地方政府的權力和作為了，而不是與地方政府構成利益關聯體。權力和責任是對等的，只有把權力明確劃分，才能使得權力使用者負起責任來。我覺得這是改變國家治理模式的方向之一。