國家治理現代化視域下的中國城市資訊化建設研究
摘要：推進國家治理體系和治理能力現代化, 一方面應優先以各城市的治理現代化為基層基礎, 另一方面需要以資訊化作為重要實踐路徑。因此, 各城市資訊化建設對推進國家治理現代化具有重要意義。本文通過理論梳理和實踐分析, 歸納總結出中國城市資訊化建設的成果和現階段不足, 並針對不足提出城市資訊化建設在未來要在目標上緊緊圍繞“大資料”這一中心, 推進“一體化電子政務”和“新型智慧城市”兩個建設, 模式上堅持“三項基本原則”, 以實現促進城市治理這一最終目的。
在習近平總書記提出“國家治理體系和治理能力現代化”後, 諸多學者就“治理”一詞的內涵和外延、國家治理體系的定義和框架、國家治理體系現代化的實現路徑等問題展開討論。一方面, 在中國城鎮化的大浪潮下, 城市治理在國家治理體系中地位日趨重要, 國家治理現代化要重點以城市治理現代化為基礎;另一方面, 從國家治理現代化的實踐角度來看, 縱觀當前網際網路及一系列新的資訊科技發展的潮流, 結合習近平總書記多次就國家網信事業的講話, 全面加速資訊化建設是促進國家治理現代化的必要工具, 是加速治理現代化程序的必需手段, 是實現全面深化改革總目標的必經之路。因此, 全面分析確立以城市資訊化建設推進國家治理現代化之一理論基礎, 就現有相關文獻進行歸納總結, 並在分析城市資訊化建設現有不足的基礎上明確提出未來城市資訊化建設路徑, 具有重要的理論和實踐意義。
一、城市資訊化對實現國家治理現代化具有重要意義
十八屆三中全會的《決定》明確提出推進國家治理體系和治理能力現代化”。一部分學者就國家治理現代化的外在表現入手, 提出國家治理現代化實現的標準和特徵, 比如:俞可平就“治理”這一提法與傳統的“統治”和“管理”加以區分, 提出國家治理體系現代化的五個標準是公權力制度化、民主化、法治化、行政效率高效化、制度安排協調化。[1]另一部分學者就國家治理的內在邏輯入手, 分析國家治理的內涵和內部聯絡, 例如:王浦劬認為國家治理與政府治理和社會治理存在著包容關係、交集關係和區別關係, 政府治理和社會治理都是國家治理的子領域和子範疇。[2]總體來看, 目前研究主要聚焦在理論視角的思辨, 因此從實踐角度探討這一問題的落腳點和手段具有很強的現實意義。
(一) 城市治理是國家治理體系的重要組成部分
國家治理現代化的推進必須是頂層設計和基層實踐的良性互動。隨著中國城市化程序的不斷深入和新型城鎮化戰略的不斷推進, 城市在政治、經濟、社會、文化、人口等領域日趨重要, 並具有帶動其周邊鄉村的發展和治理的輻射效應。因此, 國家治理現代化從微觀層面推進時, 重點就是推進城市治理現代化。習近平總書記在2015年中央城市工作會議指出的城市工作指導思想中強調要“完善城市治理體系, 提高城市治理能力”, 這凸顯了城市治理在國家治理的重要性, 也指出未來城市發展的目標。
“城市治理”與傳統的“城市管理”僅有一字之差, 但是卻有著內涵和外延的不同。一是主體差異。傳統公共行政管理定義下的“管理”主體是城市政府的行政機關及其工作人員, 而“城市治理”由於“治理”強調的主體多元化, 可以讓城市政府、市場、社會、市民等都成為主體。習近平總書記在城市工作會議指出“統籌政府、社會、市民三大主體”, 這就是強調了“治理”的主體多元性。二是思維正規化上差異。由於管理主體主要為政府和政府工作人員, 其思維正規化是以行政權力為基礎, 將管理物件以行政手段“管”好, 主體會站在有利於主體管理的角度進行行政;而治理由於其主體多元化, 傳統管理下的客體也作為治理的主體, “客體”的訴求在治理下被關注, 更注重“以人為本”。三是執行方式差異。傳統的行政管理帶有強制性, 各城市行政管理主體作為合法的公共行政權力的象徵, 通過行政命令、法規、司法、裁決、政策釋出等手段管理城市。“治理”則突出溝通協商思維, 通過不同治理主體站在各自立場上充分發表意見後, 將各方意見進行溝通、協調、採納、折中等一系列方式, 最終得到各方認可的結果。
因此, 將部分可以不用或不宜城市政府獨自承擔的管理職能進行疏解, 將這部分職能從“管理”轉向“治理”, 從而一部分由政府“管”, 一部分由多方“治”, 這就在一定程度上實現了“治理現代化”。
(二) 資訊化是推進國家治理現代化必要手段
進入資訊時代以來, 部分學者就國家治理現代化中資訊化的作用提出過一些理論性觀點。金江軍指出資訊化可以全面融入政府、經濟、環境、文化、黨建等多個領域, 全面支撐制度化、程式化和法制化。[3]陶希東認為資訊化會促進國家治理的結構性轉變, 會提高治理的民主性、主動性和科學性。[4]習近平總書記多次指出“要以資訊化推進國家治理體系和治理能力現代化”、“沒有資訊化就沒有現代化”, 鮮明提出新的時代條件下國家治理現代化的實踐路徑, 那就是各級政府應積極擁抱一系列基於網際網路的資訊化技術以加速國家治理體系和治理能力的現代化程序。
總的來看, 資訊化促進治理現代化的成效主要體現在四個方面。一是治理一體化。利用資訊化手段打造一體化整體政府和一體化治理平臺, 幫助城市政府各部門一體化協同辦公, 實現多主體共同治理。二是辦公高效化。通過資訊化促進政府內部體制和工作機制改進, 構建一個高效整合的虛擬辦公空間, 加強政府“以人民為中心, 為人民服務”的能力, 實現自身高效運轉, 同時促進各級政府努力實現“最多跑一次”或者“不見面, 馬上辦”。三是執行透明化。採用資訊化手段打造政府網站和公共服務平臺塑造公開政府, 為政府資訊公開提供有效手段和技術保障, 並主動把各級政府置於陽光下, 使各級政府都逐漸發展為全流程透明的人民政府。四是決策科學化。運用資訊化最先進技術可以力圖實現全方位的大資料實時採集和深度挖掘分析, 使政府首腦可以依據資料進行決策, 通過實時資料及時制定政策、開展治理, 實現治理從經驗主義走向更為科學的資料實證主義。
正如前文所述, 城市治理是國家治理現代化重要的組成部分。因此眼下推進國家治理現代化的現實路徑是中國各城市根據自身情況積極深化資訊化建設。
二、中國城市資訊化建設實踐與不足
1997年4月, 中國第一次資訊化工作會議確立了國家資訊化這一概念, 意指在國家和政府領導下促進農業、工業、服務業及其它領域的資訊化技術運用以實現全面提升邁向現代化。同時, 各城市以城市為主體在所轄範疇內大力運用資訊化加快城市現代化程序。[5]經過二十多年的實踐, 中國各城市資訊化取得一定成效, 也沉澱了一些發展中的普遍性不足。
(一) 中國城市資訊化建設實踐
城市資訊化理論演進可分為資訊港、數字城市和智慧城市三個階段, 中國城市資訊化實踐也經歷了這三個階段。[6]
第一階段資訊港時代得益於光纖和網路技術發展。這時的城市資訊化主要是在城市戰略和規劃中重點考慮城市通訊網建設以及與國內國際骨幹網接軌, 可以認為是建設“光纖城市”。[7]國外發達國家大多於上世界九十年代初中期完成重點光纖網路建設, 而我國則相對滯後, 於九十年代末完成。[8]
第二階段是在網路聯通的基礎上通過發展各類先進資訊化技術在虛擬空間中對映一個數字城市, 並利用資料庫和資訊化系統改變傳統的管理、生產和生活。這種資訊化系統深度運用會讓資訊化和城市真正結合起來, 這種結合會讓城市同時存在物理空間和資訊空間, 城市存在形態得到巨大改變。[9]2000年前後, 隨著國家逐漸重視資訊化這項工作, 全國各城市均開始資訊化建設, 重點聚焦在資源開發利用、電子政務和服務於社會民生的資訊化工程。[10]
第三階段智慧城市是利用新一代資訊科技和城市整體資料深度運用將城市管理和運營以高度融合和智慧的方式呈現。智慧城市在數字城市的基礎上更強調整個城市的實時性和大資料[11], 在數字城市的基礎上疊加雲端計算與物聯網形成“智慧”[12]。目前中國有超過500個城市在開展智慧城市建設, 資訊化手段不斷豐富, 城市資訊化水平也逐漸提高。
中國城市資訊化的多年實踐取得良好成效。在電子政務領域, 《2016年聯合國電子政務調查報告 (中文版) 》顯示中國2016年電子政務世界排名為第63位, 其中線上服務指數為第29位, 具有全球中等偏上水平。[13]在智慧城市領域, 根據一家英國諮詢機構的評價, 2017年中國無錫、銀川、杭州三個城市在世界智慧城市排名中進入了前二十, 其中杭州近年提出的“城市大腦”概念處於世界領先水平。
(二) 中國城市資訊化發展的現階段不足
在資訊化建設取得成效的同時, 隨著資訊化建設的深入和城市治理現代化的要求提高, 目前城市資訊化建設工作也存在不足。這種不足可以歸納成兩大方面, 一是建設目標不清晰, 二是建設模式不科學。
目標不清晰一是對資訊化沒有深入理解, 依據一知半解的“雲端計算”、“大資料”、“人工智慧”等時髦概念和部分其它城市的建設思路、經驗, 就開展上述建設。這導致很多城市的資訊化建設最終體現為大量的堆砌硬體基礎設施和簡單的軟體介面, 建設成果僅能供上級領導參觀和檢閱而沒有實效, 無法切實地為治理現代化提供幫助。二是對治理沒有深入思考, 沒有把政府單獨承擔的管理類事務和開放協助的治理類事務進行詳細分類並通過資訊化系統分類支撐。事實上電子政務主要支撐政府管理類事務, 提高政府執行和管理效率, 以及政務公開;智慧城市主要為開放協助的治理類事務提供平臺, 併為社會、市場、市民提供更好的智慧服務, 兩者在內容上有一定重疊, 但不可混為一談。很多城市將待建的資訊化系統套在“電子政務”或“智慧城市”某一概念內單純推進, 由於概念認識不清晰, 建設出來的資訊化成果也是“四不像”。
建設模式不科學體現在三個方面。第一, 領導體制上有所欠缺。城市資訊化是國家治理現代化背景下重塑城市政府治理形態的重要手段, 必須要有強有力的領導體制推動。目前, 各城市在推進城市資訊化建設時依靠某一兩個部門和該部門的分管領導, 一般為副市長。這種體制下, 即便市委書記或市長切實關心資訊化建設, 這項工作也難以成為“一把手工程”。第二, 工程專案思維過於濃厚。以工程或專案思路推進, 資訊化建設必定會有明確的起始和結束, 它可以有效地在規定時間內完成一些建設並實現一定效果, 但忽略了資訊化建設的長期性和發展性。這種情況下, 資訊化的持續演進或是缺乏動力, 或是容易造成新的工程專案與之前的脫節, 使舊的工程作廢。第三, 資訊化統籌共享缺乏。大部分城市已經建設很多資訊系統, 這些系統建設伊始相互獨立, 資料共享性差, 業務協同度低, 很多時候已有資源無法重複利用, 導致很多專案上馬都需要從頭規劃、從零開建。儘管很多城市目前也會針對資訊化制定規劃, 但是這些規劃大多較為巨集觀僅可以作為指導性意見, 無法強力地將各部門、各行業的資訊化真正統籌起來, 因此上述現象普遍存在。
三、中國城市資訊化建設未來實踐路徑
把握城市資訊化建設未來實踐路徑, 就要緊緊圍繞推進城市治理現代化這一主題。十九大報告中提出建設“數字中國, 智慧社會”就指出了通過抓住數字和智慧兩個環節去重點開展建設。數字在資訊化建設中可以理解為資料, 是資訊化系統的核心;智慧是一種物體的高階智慧能力, 當下人工智慧的主流實現路徑是通過海量資料的訓練使演算法和模型不斷優化。因此, 數字是基礎, 智慧是目的, 在資訊化建設中把握好這兩點, 緊密圍繞著城市治理, 才能夠順利地通過城市資訊化建設推進治理現代化。
(一) 樹立“一箇中心, 兩項建設”的建設目標
李克強總理在十二屆全國人大第三次會議做政府工作報告時提出“網際網路+”行動計劃, 從而引出了“網際網路+”這一思維正規化。將它與城市政府行政管理和治理現代化結合是很有必要的。
“大資料”是“網際網路+”的一系列技術的核心。打個比方, 如果“網際網路+”相關技術按照定位組成一個人體, 大資料則是基於海量資料的資料採集、匯聚、儲存、搜尋、分析、挖掘等一系列技術的統稱, 它是人體血管中流動的血液、神經中的脈衝訊號、大腦中儲存的知識和分析挖掘出的價值的總和。
因此, 在城市管理和治理與“網際網路+”結合時, 就需要緊密圍繞“大資料”這一中心。一方面要從思想上認識到“大資料”是資訊化建設的唯一中心, 也是推進城市治理現代化重要生產資料。抓住“城市大資料”根本意義是讓城市切實把握住城市運轉的“血液”, 掌握城市內的資訊和價值流轉, 是讓資訊化建設發揮實效的基礎。另一方面要在行動上抓緊開展城市一體化大資料中心建設, 抓緊把習近平總書記在多個場合提出“國家一體化大資料中心”這一概念在城市區域內落地。要在設計上具有高度統籌性, 把政府內部運轉的資料、政府通過軟硬體採集的資料, 和城市社會、市場、市民的資料進行高度統籌, 全部納入到城市一體化大資料中心範疇, 將城市的運轉最大程度地實時反饋到大資料空間當中。
圍繞“大資料”這個中心, 城市資訊化要堅持建設在城市大資料基礎上的一體化電子政務和新型智慧城市。這兩者有著一定的關聯, 但是有著不同的目的和內容。電子政務是從政府工作角度出發, 以最終建成精簡、透明、高效的工作模式為目的, 主抓政府的業務流程化、辦公資訊化、業務智慧化等工作;智慧城市則是站在服務社會和民生角度, 貫徹資訊惠民的理念, 大力建設與公共服務、環境保護、公共安全等方面的資訊化平臺和系統, 給城市政府、社會和市民提供智慧服務。前者突出政府管理能力提升, 後者強調整體治理水平提高, 各有側重。
一方面, 電子政務必將隨著以大資料為核心這一理念的深入在現有各類電子政務系統基礎上實現一體化。一體化電子政務要從資料層面打破傳統城市政府各部門之間的壁壘, 彌合分裂的各業務系統, 整合現存的“資訊孤島”, 形成一體化的“資訊資源池”, 實現資料一次錄入全部共享, 一次採集全網共用。一體化電子政務的實現, 一方面幫助城市政府極大減少部門間協同的成本, 提高業務流轉效率, 降低管理綜合成本;另一方面加強政府公開, 提高透明度, 優化群眾網上辦事體驗, 讓城市管理得到社會、市場、市民的監督, 提高其滿意度。
另一方面, 新型智慧城市的概念在智慧城市的基礎上, 強調大資料協同進而實現為民服務和城市治理, 注重資料共享, 重視網路空間安全, 彌補現有不足。新型智慧城市強調在統一的頂層設計下, 打造通用的資料平臺和服務平臺, 向下整合感測器、攝像頭、有線無線網等物理資源, 向上提供標準化介面向各個智慧應用提供服務, 保證資料的實時共享, 並能保障資料在符合安全規則下的開放。城市各方面資料匯聚後, 政府或者企業、社會機構對城市大資料的挖掘和分析能迸發出無窮的價值, 服務於便民服務、社會安全、經濟發展、實時態勢掌控分析等多個方面, 豐富了社會治理主體, 提高了城市治理水平。
習近平總書記在網信工作座談會和中央政治局集體學習中都強調“要推動電子政務, 建設新型智慧城市”, 並最終建成“國家一體化大資料中心”。各城市在資訊化建設中貫徹“以大資料為中心, 堅持建設一體化電子政務和新型智慧城市”, 為城市的管理水平提升和治理現代化提供有效支撐的同時, 也契合習近平總書記就國家網信事業發展的要求, 為國家一體化大資料中心打好基層基礎。
(二) 把握“三項基本原則”開展科學建設
一體化電子政務和新型智慧城市的建設內容有重疊也各有側重, 凸顯著兩種不同的理念。故在城市資訊化建設全過程中, 要保持著頂層統一性, 也要突出方向差異性。因此, 城市政府在整體建設過程中, 要遵循“三項基本原則”, 即從體制機制、思路思維和規劃方案三個層面, 即避免目前城市資訊化建設模式的不科學性, 又解決一體化電子政務和新型智慧城市的統一性和矛盾性。
1. 一套領導體制、兩套工作機制
領導體制和工作機制, 是城市資訊化建設的頂層保障。從領導體制來看, 任何組織機構資訊化建設工作都是“一把手工程”。因此, 城市電子政務的一體化推動和新型智慧城市建設, 都應該建立一套以該城市市委書記和市長負責的領導班子來領導建設工作。
從具體工作機制來看, 一體化電子政務的建設聚焦在城市政府的內部, 新型智慧城市的建設則側重於服務全社會和市民, 兩者在建設過程中要有兩種工作機制來保障。一方面, 一體化電子政務的建設要以城市的長遠發展目標為引導, 從城市政府各部門實際行政需求出發, 瞄準現有資訊化對行政管理支撐不夠的痛點, 有的放矢;同時協調各部門打破城市政府各部門間的網路和資料壁壘, 形成統一的電子政務網和大資料資源池來服務於整個城市政府。另一方面, 新型智慧城市的建設需要城市政府牽頭, 針對城市中便民服務、社會安全、態勢感知的需求, 吸納社會和市民的想法和意見, 共同展開新型智慧城市的建設;並且要將建成的系統和資料服務於政府、社會和市民, 服務於城市協同治理。
2. 一個過程思想, 兩個工程思維
一方面, 資訊科技高速發展, 日新月異;另一方面, 政府、社會、市民的需求隨著時代進步而不斷推陳出新。因此, 城市資訊化要不斷進步, 樹立過程思想, 將資訊化建設視為“過程的集合體”, 需要高度重視資訊化建設的長期性和發展性, 需要清晰地認識到資訊化建設工作不是通過幾個工程和專案就可以一蹴而就的, 需要讓資訊化建設工作在不斷髮展的過程中得到持續提升。
另一方面, 城市資訊化建設過程的發展和落地, 需要運用工程思維來駕馭, 用不同的工程思維對待一體化電子政務和新型智慧城市。前者是對政府內部資訊化水平的提升, 面對的是相對固定的使用者群體和相對流程化的需求, 重點聚焦在將需求更好地通過資訊化手段得以支撐, 因此需要側重使用實踐性工程思維, 以實現現有需求為主進行把控;後者強調社會和市民的開放性服務, 使用者群體和需求都是開放性的, 這就要用開放工程思維來駕馭, 鼓勵政府、社會和市民用開放性、創新性的手段, 將新型智慧城市不斷地發展建設起來。
3. 一份整體規劃、兩份具體方案
資訊化規劃和方案的確立, 是資訊化建設的重要基礎。目前, 一體化電子政務和新型智慧城市的技術架構比較相似, 自底向上可以詳細概括為感知、網路、資料、平臺、共性應用、個性應用六層。兩者在這六個層面都會有共性和個性的建設需求, 其中在感知層、網路層、資料層和部分平臺層, 共性的需求是大多數。制定一份整體的規劃, 可以幫助城市政府統籌兩者的建設需求, 通盤規劃整體的建設內容, 這既避免了思路上的不統一, 也避免了重複建設很多資訊化基礎設施, 導致資源浪費, 資訊孤島重現。
由於一體化電子政務和新型智慧城市在定位、服務物件、個性需求等問題上存在差異, 在一份整體頂層規劃的指引下, 要分別細化出兩份具體的實施方案, 指導具體建設工作。兩份方案要兼顧到兩者規劃的共性部分, 避免重複建設;同時, 在打造兩者平臺層、應用層和服務層時考慮到個性需求。前者注重在打造輔助政府精細化管理、精準化預測的模型, 利用資料分析結果服務於城市政府管理;後者注重打造利用多種資料來源進行彙集、分析、釋出, 達到資料惠社會、資料惠民的實效。
作者：中國社科院 江昶
來源：《國家行政學院學報》
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